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vorgänge: Artikel, Datenschutz, Anti-Terror-Kampf - 1.02.15

Was Karlsruhe nicht verbietet, macht Berlin nur dreister

Michael Plöse

Anmerkungen zur Änderung des Antiterrordateigesetzes Teil 1: Konsequenzen aus der ATDG-Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 24. April 2013.

Aus: vorgänge Nr. 206/207 (Heft 2-3/2014), S. 122-134

(Red.) Das Bundesverfassungsgericht hat in seiner Entscheidung vom 24. April 2013 die Grundstrukturen der als Verbunddatei zwischen den Polizeibehörden des Bundes und der Länder sowie den Geheimdiensten eingerichteten Antiterrordatei (ATD) gebilligt, aber zahlreiche Einzelregelungen für mit dem Grundgesetz unvereinbar erklärt und grundlegende Nachbesserungen verlangt. Dazu wurde dem Gesetzgeber eine Übergangsfrist bis zum 31. Dezember 2014 gesetzt, um damit ausdrücklich Gelegenheit zu geben, die „Bestimmungen anderer Gesetze, die den angegriffenen Vorschriften ähnlich sind,“ zu überarbeiten.(1) Das am 1. Januar 2015 in Kraft getretene Gesetz zur Änderung des Antiterrordateigesetzes und anderer Gesetze vom 18. Dezember 2014 (BGBl. I S. 2318) ändert neben dem ATDG zugleich das Rechtsextremismusdateigesetz (RED-G) und das Aufenthaltsgesetz. Es ist jedoch alles andere als eine grundlegende Revision der Übermittlungsbestimmungen für die informationelle Zusammenarbeit von Polizeien, Staatsanwaltschaften und Geheimdiensten. Vielmehr werden nun standardmäßig Befugnisse zum Data-Mining und damit zur gemeinsamen Datennutzung und -erzeugung eingeführt. Michael Plöse stellt im ersten Teil seines Beitrags die maßgeblichen Entscheidungskriterien vor, auf die das BVerfG sein Urteil über die Verfassungsmäßigkeit eines Datenaustauschs zwischen Geheimdiensten und der Polizei gestützt hat. Vor dem Hintergrund der vielfältigen juristischen Kommentare zu der Entscheidung fragt er nach den Konsequenzen, die das Urteil für die Neugestaltung einer informationellen Zusammenarbeit von Sicherheitsorganen aufgestellt hat. Der zweite Teil (in der nächsten Ausgabe) widmet sich der Analyse, warum die ATDG-Novelle in wesentlichen Teilen mit der Sicherheitsverfassung des Grundgesetzes unvereinbar ist.

Konzeptionelles Vorspiel

„Die Frage nach denkbaren Wertkonflikten zwischen Datenverarbeitung und Menschenrechten“ stellt sich nicht erst seit der begrifflichen Neuprägung der gigantisch angewachsenen und aus allen denkbaren Quellen stammenden Datenmengen als „Big Data“, die privaten und öffentlichen Stellen bei ausreichender Rechenqualität die Erstellung umfassender Persönlichkeitsprofile erlaubt. Schon zu Beginn der elektronischen Datenverarbeitung hatte sich das Verhältnis von Individuum und datenverarbeitender Organisation grundlegend verändert; insbesondere dort, wo die Auswertung von Daten operative Eingriffsbefugnisse des Staates auslösen kann: „Infolge des Zuwachses an bisher nicht gekannter Schnelligkeit, Genauigkeit und Aktualität der mehrdimensional beliebig verknüpfbaren Informationen hat sich die polizeiliche Informationsverarbeitung sprunghaft zu völlig neuen Dimensionen der Effizienz fortbewegt.“ Dabei fänden sich die Möglichkeiten von Angriffen auf die Menschenwürde bereits in den Strukturen der Informationstechnologie angelegt. Diese lade geradezu dazu ein, „die örtlich und sachlich gezogenen Grenzen ihrer Anwendung aufzuheben, die Enge und Isoliertheit von Ressorts aufzulösen, innerstaatliche und nationale Grenzen zu überwinden und Wissen in immer größer werdenden Speichern zu sammeln. Die Grenzenlosigkeit der Informationsverarbeitung würde es gestatten, das Individuum auf seinem gesamten Lebensweg zu begleiten, von ihm laufend Momentaufnahmen, Ganzbilder und Profile seiner Persönlichkeit zu liefern, es in allen Lebensbereichen, Lebensformen, Lebensäußerungen zu registrieren, zu beobachten, zu überwachen und die so gewonnenen Daten ohne die Gnade des Vergessens ständig präsent zu halten. Die Gefahren des 'großen Bruders' sind nicht mehr bloß Literatur. Sie sind nach dem heutigen Stand der Technik real.“

Das erklärte nicht etwa ein Whistleblower über die Ausspähprogramme des US- amerikanischen Geheimdienstes NSA, der damit das Ausmaß der geheimdienstlichen Überwachung offenbaren wollte, sondern im Jahre 1980 der Präsident des Bundeskriminalamtes Horst Herold in einem Vortrag vor den Vereinten Nationen.(2) Offenbar wollte er durch seine kritische Reflexion und vorausschauende Beschränkung der maßgeblich von ihm eingeführten Technik deren Akzeptanz in der Bevölkerung erhöhen und das Bild einer verantwortungsbewussten Informationspolizei abgeben. An Data-Mining, PRISM, XKeyscore und TEMPORA war damals freilich nicht gedacht, die bedrohliche Elektronik der Datenverarbeitung bewegte sich auf dem Niveau von Lochkarten und Magnetbändern, verbunden durch ein ca. 60.000 km langes Leitungsnetz, das täglich gerade einmal zwei Millionen Transaktionen ermöglichte.(3) Dennoch schien die von anderer Seite(4) noch viel präziser beschriebene Bedrohung durch asymmetrische Informationshierarchien hinreichend klar, um rechtliche Konsequenzen zu ziehen.

So seien zwischen den einzelnen Funktionen staatlichen Handelns, das sich mit den Menschen befasst, Schranken nötig, referierte Herold weiter, die einen Datenverbund, d.h. die Zusammenfassung mehrerer oder aller staatlichen Bereiche zu einer wechselseitig abfragbaren Einheit aller Informationssysteme, verhindern. „Die Grundgedanken der Gewaltenteilung, die das kontinentale Rechtsdenken entwickelt hat, müssen für die elektronische Datenverarbeitung zu einer wechselseitigen Abschottung und informatorischen Begrenzung der jeweiligen Behörden auf ihre spezifische Aufgabenstellung, also zur Informationsgewaltenteilung, fortentwickelt werden.“(5)

Angesichts so weitsichtiger Einsichten sollte es eigentlich keinen Unterschied machen, dass das BVerfG mit seiner Entscheidung über die Verfassungsmäßigkeit der Antiterrordatei den Enthüllungen von Edward Snowden zum „Überwachungs-GAU“(6) der international operierenden Geheimdienste gut zwei Monate zuvorkam. Spannend ist die Frage dennoch, wie das BVerfG in der Sache entschieden hätte, wenn es sich noch ein weiteres Jahr Zeit genommen und das ganze Ausmaß der Überwachungsrealität ebenso wie den Evaluationsbericht der Bundesregierung zur ATD(7) in seinen Entscheidungshorizont ernsthaft einbezogen hätte.(8) Vor dem Hintergrund dessen, was wir heute über die (nicht nur) technischen Möglichkeiten des Data-Mining als gesetzlichen Anwendungsfall gehorteter Datenmacht wissen, hätte den Richter_innen in Karlsruhe die Unterkomplexität der empirischen Grundlagen ihres verfassungsrechtlichen Analyserahmens deutlich klarer vor Augen stehen müssen.

1. Was bleibt vom Trennungsgebot?

Was statt dessen geschah, ist bekannt und wurde auch schon trefflich kommentiert.(9) Das BVerfG hat in seiner für Sicherheitsgesetze mittlerweile eingeübten 'Ja-jedoch-Walzerschritt-Rechtsprechung'(10) die ATD in ihren Grundstrukturen für verfassungskonform gehalten (Rn. 105 ff.), jedoch wegen der Schwere der damit verbundenen Grundrechtseingriffe eine Vielzahl von Einzelregelungen für unvereinbar mit dem Bestimmtheitsgebot und/oder dem Übermaßverbot erklärt (Rn. 138 ff.). Der sozialdemokratische RAF-Jäger Herold hat nie ein Hehl daraus gemacht hat, dass er eine informationelle Zusammenarbeit von Polizei und Geheimdiensten im konkreten Fall für sinnvoll hält. Dabei ging er jedoch nicht so weit, wie dies im Abschlussbericht der Bund-Länder-Kommission Rechtsterrorismus gefordert wird. Darin wurde als Konsequenz aus der Ignoranz der deutschen Sicherheitsbehörden in Sachen NSU-Terror u.a. die Schlussfolgerung gezogen, das Problem mangelnder Zusammenarbeit zwischen Verfassungsschutz- und Polizeibehörden liege an einer gegenseitigen „Kopfsperre“, die es „zu Gunsten eines gemeinsamen Verständnisses von Verantwortung für die Sicherheit“ zu überwinden gälte.(11)

Auch der Entscheidung des BVerfG ist eine deutliche „Grundskepsis“(12) zu entnehmen, die jedenfalls „einen allgemeinen Austausch personenbezogener Daten aller Sicherheitsbehörden oder den Abbau jeglicher Informationsgrenzen zwischen ihnen“, die „den Grundsatz der Zweckbindung als solchen unterlaufen“ würden, von vornherein für unzulässig erklärt (Rn. 106). Dennoch bleibt die Frage, wie viel Trennungsgebot eine freiheitlich-demokratische(13) „Informationsgewaltenteilung“(14) voraussetzt und ob ein aus den Grundrechten, namentlich dem Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung, abgeleitetes informationelles Trennungsprinzip hierfür genügt.

Das BVerfG schwieg zu der – eigentlich entscheidenden – Frage über das Bestehen, die Reichweite und die verfassungsrechtliche Verankerung eines objektiv-rechtlichen Trennungsgebots zwischen Polizei und Geheimdiensten.(15) Statt dessen meinte es, diese Frage durch die Proklamation eines grundrechtlichen Trennungsprinzips (Rn. 123) umgehen zu können. Begründet wurde dieses Prinzip mit der spezifischen grundrechtlichen Gefährdungslage, die sich aus einem ungehinderten Informationsaustausch zwischen den mit Zwangsbefugnissen ausgestatteten Polizei- und Strafverfolgungsbehörden einerseits und den ohne jeden konkreten Verdacht zur (auch) verdeckten Informationserhebung berechtigten Geheimdiensten anderseits ergebe. Dieser 'Ausfallschritt' wurde zu Recht als „verpasste Chance“(16) bezeichnet.

Mit zunehmendem Abstand scheint sich jedoch die Aufmerksamkeit vom Ergebnis der Entscheidung und deren Stellschrauben zu den Prämissen hin zu verschieben, in denen vorsichtige, aber durchaus ausbaufähige Töne mitschwingen,(17) kurz gesagt: Da ist Musik drin. Ein Rhythmus freilich, der im Bundesinnenministerium geflissentlich überhört und im Bundestag nicht gespielt wurde (dazu mehr im zweiten Teil).

Zunächst zu den Stellschrauben: Um dem Datenaustausch zwischen Polizeibehörden und Geheimdiensten, wie er sich in der Antiterrordatei (bzw. in der Rechtsextremismusdatei auf der Grundlage des RED-G) als einem „Zweckänderungsautomaten“(18) vollzieht, nicht schon auf kompetenzrechtlicher Ebene den Garaus zu machen – denn nichts anderes würde ein strenges Verständnis des Trennungsgebots im Sinne eines (nur) durch gesetzlich geregelte Einzelfälle durchbrochenen Kooperationsverbots bewirken –, ging das BVerfG im Gleichschritt mit der Gesetzesbegründung(19) davon aus, dass das ATDG über die Zugriffskompetenz im Eilfall (§ 5 Abs. 2 und § 6 Abs. 2 ATDG) hinaus selbst keine Befugnisse für eine unmittelbare Datenübermittlung enthält (Rn. 125). Im Kern sei die ATD vielmehr auf eine bloße „Informationsanbahnung“ beschränkt, die den beteiligten Behörden die Suche nach Datenbeständen erleichtern solle, ohne die Anforderungen einer einzelfallbezogenen Prüfung der Übermittlungsvoraussetzungen sowohl durch die anfragende (= abrufende) als auch die datenbesitzende (= verantwortliche) Stelle nach den Vorgaben des „Fachrechts“ entbehrlich zu machen (Rn. 125 f.).

Damit wird der zuvor festgestellte Grundrechtseingriff von erheblichem (Rn. 110) – im Eilfall (Rn. 129) und im Falle der zweckfremden Weiterverwendung für operative Aufgaben sogar von besonders schwerem (Rn. 123) – Gewicht auf ein Maß reduziert, das ihn gegenüber einem herausragenden öffentlichen Interesse generell abwägbar macht (Rn. 123, 129 ff.). Sind die Schutzgüter nur bedeutend genug, woran das BVerfG im Hinblick auf die Verhinderung terroristischer Gewalttaten – als „gegen die Grundpfeiler der verfassungsrechtlichen Ordnung und das Gemeinwesen als Ganzes“ gerichtete „Angriffe“ (Rn. 133) – keinen Zweifel lässt, kann diese Ab-Wägbarkeit des grundrechtlichen Zweckbindungsgebots von Daten schnell zu dessen Weg-Wägbarkeit beitragen.(20) Um dies zu verhindern, setzt das BVerfG dieser Stellschraube eine Prämisse voraus und zieht mit dem obiter dictum ausgesprochenen Verboten eines „allgemeinen Austausch[s] personenbezogener Daten aller Sicherheitsbehörden“ sowie eines „Abbau[s] jeglicher Informationsgrenzen zwischen ihnen“ eine rote Linie als letzte Schranke.(21)

Das ist nicht trivial, denn das BVerfG würde ein solches gesetzgeberisches Ziel von vornherein als nicht legitim erachten: Es ist mit dem Grundsatz der Zweckbindung jeglicher Datenverarbeitung unvereinbar, welchen Karlsruhe selbst im Angesicht der Herausforderungen des internationalen Terrorismus gegen die Idee eines 'Feindstrafrechts' verteidigt (Rn. 133). Eine generelle Verschmelzung von präventiven, repressiven und nachrichtendienstlichen Sicherheitsbehörden ist dem Gesetzgeber damit von Verfassung wegen untersagt, egal ob er eine solche nun bewusst regeln wollte oder sie sich durch das Zusammenwirken von Einzelgesetzen ergibt.


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