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Asyl & Migration, vorgänge: Artikel - 15.08.16

Zur Verfassungsmäßigkeit des „Gesetzes zur Einstufung weiterer Staaten als sichere Herkunftsstaaten ..."*

Norman Paech

in: vorgänge Nr. 214 (Heft 2/2016), S. 49-62

Die Deklaration sicherer Herkunftsstaaten bildet (neben dem Abschluss bilateraler Rücknahmeabkommen) gegenwärtig ein zentrales Element der deutschen Migrationspolitik. Mit ihr könne – so die Befürworter – die Zahl (unberechtigter) Asylanträge verringert und die Verfahren durch den Wegfall der Einzelfallprüfung vereinfacht werden. Mit der Deklaration sicherer Herkunftsstaaten wird jedoch der Kern des Asylrechts immer weiter in Frage gestellt, so Norman Paech. Ein von ihm erstelltes Gutachten listet die verfassungs- und völkerrechtlichen Bedenken gegen das Konzept sicherer Herkunftsstaaten detailliert auf. Wir drucken Auszüge aus diesem Gutachten, das im Auftrag der „Europäischen Rom und Cinti Union“ erstellt wurde und auf der Webseite des Autors (s.u.) abrufbar ist. Seine Kritik bezieht sich auf das Konzept sicherer Herkunftsstaaten allgemein und ist auch jenseits der damals diskutierten Länder (Bosnien und Herzegowina, Mazedonien und Serbien) gültig. Der Autor hat diesen Auszug für den Wiederabdruck um aktuelle Vorbemerkungen ergänzt.

Vorbemerkung: Roma, die „falschen“ Flüchtlinge?

Die steigenden Flüchtlingszahlen aus den Ländern, in denen Krieg und Elend nicht ohne Verantwortung der europäischen Staaten herrscht, haben trotz „Willkommenskultur“ den Druck in der Öffentlichkeit schon bald erhöht, die Flüchtlinge zumindest von den Grenzen des eigenen Staates fern zuhalten. Damit drohte die Flüchtlingspolitik in eine Selektion nach „guten“ und „schlechten“ Flüchtlingen zu pervertieren. Und die Roma, Opfer der Diskriminierung in ihren Herkunftsländern, waren auch hier die ersten Opfer der weiteren Einschränkung der deutschen Asylpolitik. Am 6. November 2014 trat das „Gesetz zur Einstufung weiterer Staaten als sichere Herkunftsstaaten …“ in Kraft. Gemeint waren Bosnien-Herzegowina, Serbien und Mazedonien. Ein Jahr später, im Oktober 2015 Jahres sind Albanien, Kosovo und Montenegro hinzugekommen. In der Öffentlichkeit wird nur vom Westbalkan gesprochen, dessen Flüchtlinge mit diesem Gesetz noch schneller in ihre Länder zurückgeschickt werden sollen. Die Wortwahl verschleiert, dass es sich eindeutig um ein Anti-Roma-Gesetz handelt, denn 80 Prozent der Flüchtlinge aus diesen Ländern sind Roma. Und für sie sind diese Staaten überhaupt nicht „sicher“.

Das Gesetz hat eine doppelt umstrittene und unrühmliche Geschichte. Es basiert auf der heftig umkämpften, aber schließlich von CDU/CSU, FDP und SPD im Mai 1993 durchgesetzten Änderung des Artikels 16 GG, die als „Asylkompromiss“ verharmlost wird, tatsächlich aber die weitgehende Aufhebung des Asylrechts ermöglichte. Dies nahm seinerzeit Günter Grass zum Anlass - und nicht nur er - die SPD zu verlassen. In dem neu eingefügten Art. 16 a GG eröffnet Absatz 3 dem Gesetzgeber die Möglichkeit, Herkunftsstaaten zu bestimmen, „ bei denen gewährleistet erscheint, dass dort weder politische Verfolgung noch unmenschliche oder erniedrigende Bestrafung oder Behandlung stattfindet“. In der damaligen Begründung der Fraktionen hieß es: „Die gesetzliche Qualifizierung als sicherer Herkunftsstaat begründet eine widerlegbare Vermutung; der Ausländer kann geltend machen, entgegen der aus der gesetzlichen Bestimmung folgenden Regelvermutung ausnahmsweise politisch verfolgt zu sein. Eine dahin gehende Prüfung findet nur statt, wenn der Ausländer erhebliche Tatsachen substantiiert vorträgt.“ Damit sollte nicht nur dem Missbrauch vorgebeugt werden, sondern jede Form des Asyls sollte verhindert, zumindest erschwert werden. Das war ein direkter Angriff auf die Substanz des deutschen Asylrechts. Damals wurden Bulgarien, Gambia, Ghana, Polen, Rumänien, Senegal, Slowakei, Tschechien und Ungarn als sicher eingestuft. Gambia wurde später aus der Liste gestrichen und die europäischen Staaten wurden mit ihrer Aufnahme in die EU in die europäische Freizügigkeit einbezogen. Übrig blieben Ghana und Senegal, jetzt sind sechs europäische Staaten aus der Nachfolge der Zerschlagung Jugoslawiens hinzugekommen. Um drei weitere Staaten, Algerien, Marokko und Tunesien, wird noch gerungen.

Als Ziel wird die Vereinfachung und Beschleunigung des Verfahrens genannt, um den Aufenthalt der Flüchtlinge zu verkürzen und die Kommunen von den Sozialleistungen zu entlasten. Vor allem sollen jedoch weitere Flüchtlinge abgeschreckt werden. Dies wird bereits als Erfolg des Gesetzes gepriesen. Dabei war die Anerkennungsquote für Roma bereits vor dem Gesetz sowohl beim „Bundesamt für Migration und Flüchtlinge“ (BAMF) wie auch bei den Verwaltungsgerichten sehr gering. Dies hängt mit den ewigen Stereotypen über Roma, dem offensichtlichen Antiziganismus und einem Mangel der rechtlichen Würdigung der Herkunftsstaaten zusammen, an dem auch Beratung und Verabschiedung des Gesetzes vor einem Jahr kranken.

Das Recht auf Asyl ist ein Grundrecht, welches jedem einzelnen Flüchtling zusteht. Er hat einen Anspruch auf Einzelprüfung. Der Bundestag hat jedoch mit dem Gesetz den Ausländerbehörden die Einzelentscheidung über die Verfolgung abgenommen und generell die Staaten für verfolgungsfrei erklärt. Damit hat er die Beweislast umgekehrt und dem Flüchtling den Nachweis aufgebürdet, dass der Staat, aus dem er geflohen ist, entgegen der gesetzlichen Vermutung doch kein sicherer Staat ist. Insbesondere für Roma, die zum großen Teil Analphabeten sind, ist das eine schwer zu überwindende Hürde. Das zentrale Problem dieses Gesetzes ist jedoch, dass Bundesregierung, Bundestag und Bundesrat die Sorgfalt bei der Analyse der Herkunftsstaaten vollkommen haben vermissen lassen, die ihnen vom Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil von 1996 aufgegeben worden ist.

Nachdem sich CDU/CSU und SPD im Koalitionsvertrag geeinigt hatten, die drei Länder zu sicheren Herkunftsstaaten zu erklären, beschleunigten sie den Gesetzgebungsprozess derart, dass niemand im Bundestag die Zeit für eine sorgfältige Prüfung finden konnte. Denn dann hätten sie tatsächlich sich mit den zahlreichen überaus kritischen Berichten über die Länder durch die Europäische Kommission, das Europäische Parlament, den EU-Ministerrat, den Menschenrechtskommissar, das Komitee für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte, die Parlamentarische Versammlung des Europarates, der Europäischen Kommission gegen Rassismus und Intoleranz, das United Nation Development Program (UNDP), das Kinderhilfswerk UNICEF bis hin zum U.S. Department of State Bureau of Democracy etc. auseinandersetzen müssen. Alle diese Materialien zeichnen ein Bild von der Situation der Roma in diesen Ländern, die nach den Kriterien der EU-Richtlinien nur als „strukturelle Verfolgung“ gewertet werden können. Die Open Society Foundation fasst in ihrem „Public Health Program“ die verzweifelte Situation der Roma zusammen:

„Roma erfahren systematische Diskriminierung und Ausschluss in verschiedenen Bereichen des Lebens wie Staatsbürgerschaft, Erziehung, Beruf, Wohnung und dem Zugang zu Gerichten. Viele Roma haben wenige wenn überhaupt keine persönlichen Dokumente, was ihnen den Zugang zu den grundlegenden und wesentlichen Diensten verwehrt. ... Alle diese Probleme zusammen schaffen eine negative öffentliche Einstellung und Stereotype gegenüber den Roma, die tief verwurzelt immer handfestere Formen der Diskriminierung und Rechtsverletzung erzeugen, sowohl in der Gesundheitsversorgung wie auch in den anderen Bereichen. ... Roma erfahren laufend eine entwürdigende Behandlung in den Gesundheitseinrichtungen, die niemals von anderen ethnischen Gruppen gemacht werden oder geduldet würde.“

Schließlich haben sich 27 Abgeordnete der SPD von ihrem eigenen Votum im Bundestag distanziert. Trotz ihrer grundsätzlichen Kritik an dem Gesetz hätten sie ihm nur deswegen zugestimmt, weil es Teil der Koalitionsabrede gewesen sei. Schon die vollkommen mangelhafte Prüfung und Auseinandersetzung im Gesetzgebungsprozess mit den zahlreichen Kritiken, die der Erklärung zu sicheren Herkunftsstaaten eindeutig widersprechen, machen dieses Gesetz verfassungswidrig. Es muss aufgehoben werden. Noch wichtiger allerdings ist, dass die verbreitete negative öffentliche Einstellung, die Stereotype und der allgemeine Antiziganismus in unserer Gesellschaft bekämpft wird, damit die Roma nicht als „schlechte“ und „falsche“ Flüchtlinge das Opfer einer gespaltenen und letztlich rassistischen Flüchtlingsselektion werden. Dieses Gesetz zumindest fördert den Antiziganismus mehr als dass es ihm entgegentritt.

A

Das Konzept sicherer Herkunftsstaaten ist in Art. 16a Abs. 3 GG verankert. Demnach kann der Gesetzgeber Staaten bestimmen, „bei denen auf Grund der Rechtslage, der Rechtsanwendung und der allgemeinen politischen Verhältnisse gewährleistet erscheint, dass dort weder politische Verfolgung noch unmenschliche oder erniedrigende Bestrafung oder Behandlung stattfindet“. Bei einem Ausländer aus diesen Ländern wird vermutet, dass er nicht verfolgt wird, solange er nicht Tatsachen vorträgt, die die Annahme begründen, dass er entgegen dieser Vermutung politisch verfolgt wird. Die Prüfungsaufgabe des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge (BAMF) beschränkt sich durch die antizipierte Tatsachen- und Beweiswürdigung des Gesetzgebers auf die Frage, ob dem Antragsteller der Widerlegungsvortrag gelingt. Ist dies nicht der Fall, ist der Asylantrag als offensichtlich unbegründet abzulehnen (§ 29a AsylVfG) und eine Abschiebeandrohung mit einwöchiger Ausreisefrist zu erlassen (§ 36 Abs. 1 AsylVfG). Durch das Verdikt der offensichtlichen Unbegründetheit entfällt das vorläufige Bleiberecht des Antragstellers (§ 75 S. 1 AsylVfG), und seine Rechtsschutzmöglichkeiten im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes unterliegen erheblichen Einschränkungen (§ 36 Abs. 3, 4 AsylVfG). Durch die gesetzliche Bestimmung eines Staates als sicherer Herkunftsstaat wird der verfahrensbezogene Gewährleistungsinhalts des Grundrechts auf Asyl aus Art. 16a Abs. 1 GG für alle Asylsuchenden aus diesem Land also erheblich beschränkt.

Ziel des Gesetzes ist laut Begründung, „die Möglichkeit“ zu verbessern, „aussichtslose Asylanträge von Antragstellern aus diesen Staaten in kürzerer Zeit zu bearbeiten und damit den Aufenthalt dieser Personen in Deutschland schneller beenden zu können“.(1) Gleichzeitig könne dadurch im Falle bestehender Hilfsbedürftigkeit „die Zeit des Sozialleistungsbezugs in Deutschland verkürzt und der davon ausgehende Anreiz für eine Asylantragstellung aus wirtschaftlichen Gründen reduziert“ werden. Es sind also zwei Ziele, die mit der Gesetzesänderung verfolgt werden: die Beschleunigung der Abschiebung im Asylverfahren und die Abschreckung vor der Flucht nach Deutschland. Da die Bundesregierung selbst lediglich mit einer „Verkürzung der Bearbeitungsdauer um jeweils 10 Minuten“ rechnet, setzt sie vor allem auf Abschreckung: „Durch die Einstufung der Westbalkanstaaten Serbien, Mazedonien und Bosnien-Herzegowina als sichere Herkunftsstaaten ist mit einem Rückgang der Zugangszahlen zu rechnen, der zu nicht unerheblichen Entlastungen führen dürfte. .... Der Gesetzentwurf ist daher auch als klares Signal an diejenigen gedacht, die offensichtlich unbegründete Asylanträge stellen ... Der angestrebte Entlastungseffekt entsteht daher ganz überwiegend durch eine Verringerung der Zahl der gestellten Anträge.“(2) Da die Flüchtlinge aus den drei Staaten in der Vergangenheit zu Zweidritteln und mehr Roma waren,(3) kann das Gesetz den Eindruck eines Anti-Roma-Gesetzes kaum vermeiden.


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