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Rücknahme des Vorbe­halts: Endlich gleiche Rechte für alle Kinder?

Grundrechte-Report 2011, Seiten 184 – 187

»Ein großer Tag für die Kinderrechte.« So kommentierte Bundesjustizministerin Sabine Leutheusser-Schnarrenberger im Mai 2010 den Beschluss des Bundeskabinetts, die Vorbehaltserklärung zur Kinderrechtskonvention der Vereinten Nationen zurückzunehmen. Blicken wir zurück: Als die damalige Bundesregierung die Kinderrechtskonvention (KRK) 1989 ratifizierte, gab sie mehrere Vorbehaltserklärungen ab. Eine betraf das Aufenthalts- und Asylrecht. Sie besagte, dass der Umgang der Bundesrepublik mit ausländischen Kindern durch die Konvention in keiner Weise beschränkt werde.

Der Vorbehalt wurde von Beginn an scharf kritisiert. Der Bundestag forderte die Regierung mehrfach auf, ihn zurückzunehmen. Ohne Erfolg – sie hielt die Zustimmung des Bundesrates für erforderlich. Der aber wandte sich mehrheitlich gegen das Vorhaben. Die Länder befürchteten Fehlinterpretationen, falsche Erwartungen sowie Rechtsunsicherheiten bei der Rechtsanwendung.

So überraschte es, dass die frisch gewählte Bundesregierung die Rücknahme 2009 im Koalitionsvertrag ankündigte und kurz darauf der Bundesrat grünes Licht für das einst abgelehnte Vorhaben gab. Im Juli 2010 erfolgte die Rücknahme des Vorbehalts.

Bundesregierung sieht keinen Handlungsbedarf

Doch auf Freude folgte Ernüchterung. In den anschließenden Diskussionen betonten Bundesjustiz- und -innenministerium, dass kein bundesgesetzlicher Änderungsbedarf bestehe. Allein die Länder sollten ihre Vollzugspraxis überprüfen. Diese Auffassung ist weder politisch noch rechtlich nachvollziehbar. Politisch stellt sich die Frage, warum die Rücknahme über 18 Jahre hinweg als ordnungspolitische Bedrohung abgewehrt wurde, wenn sie im Moment ihrer Verwirklichung keine gesetzlichen Konsequenzen nach sich ziehen soll. Rechtlich ist die Bundesregierung keinem der Einwände begegnet, die aus kinderrechtlicher Sicht vorgebracht werden. Und die sind gewichtig.

So gelten Sechzehn- und Siebzehnjährige im Aufenthalts- und Asylrecht als verfahrensfähig. Sie bekommen keinen gesetzlichen Vertreter. Sie können Asylanträge stellen, Aufenthaltstitel beantragen – und damit auch Rechtsmittelfristen versäumen, falsche Anträge stellen oder in jede andere Falle laufen, die das Dickicht des Aufenthalts- und Asylrechts bereit hält. Die KRK aber definiert jede Person unter achtzehn Jahren als Kind. Gleichzeitig fordert sie, dass ein Asyl suchendes Kind besonderen Schutz und Beistand des Staates bekommt. Diese Schutzpflicht wird verletzt, wenn man sechzehn- und siebzehnjährigen Kindern im aufenthalts- und asylrechtlichen Verfahren
keinen Vertreter zur Seite stellt. Das gilt umso mehr, als die KRK gebietet, Asyl suchenden Kindern denselben Schutz zu gewähren wie jedem anderen Kind, das aus seiner familiären Umgebung herausgelöst ist. In beinahe jedem anderen Rechtsgebiet bekommen Kinder ohne Eltern einen Vertreter – nur im Aufenthalts- und Asylrecht wird Sechzehn- und Siebzehnjährigen dieser Schutz versagt.

Jugendgerechte Unterbringung

Regelungsbedarf besteht auch bei der jugendhilferechtlichen Inobhutnahme. Das SGB VIII fordert seit 2005, unbegleitete ausländische Minderjährige ausnahmslos in Obhut zu nehmen. Das gilt für alle Personen unter achtzehn Jahren. Doch kommt es immer noch vor, dass Sechzehn- und Siebzehnjährige in asylrechtlichen Aufnahmeeinrichtungen oder Gemeinschaftsunterkünften untergebracht werden. Hier gibt es weder pädagogisches Fachpersonal noch andere kinderspezifische Bedingungen. Und das, obwohl die KRK die Unterbringung in einer geeigneten Kinderbetreuungseinrichtung fordert.

Wie kommt es dazu? Zum einen durch einen Irrtum auf Seiten einzelner Jugendämter. Wer im Asylverfahren selbständig handeln könne, sei auch selbständig genug, um nicht in Obhut genommen werden zu müssen – so die rechtswidrige Schlussfolgerung. Zum anderen durch eine Pflichtenkollision zwischen SGB VIII und Asylverfahrensgesetz. Die Pflicht zur Inobhutnahme besteht, sobald der Ausländer das Bundesgebiet betritt. Doch wenn er als Sechzehn- oder Siebzehnjähriger verfahrensfähig ist, kann er beim Erstkontakt mit der Polizei oder der Ausländerbehörde einen Asylantrag stellen. Die Folge: Noch bevor das Jugendamt von seinem Aufenthalt Kenntnis erlangt, löst er die im Asylverfahrensgesetz enthaltene Verpflichtung der Ausländerbehörde aus, ihn einer Aufnahmeeinrichtung zuzuweisen.

Ebenfalls in Widerspruch zur KRK steht es, Kinder das asylrechtliche Flughafenverfahren durchlaufen zu lassen. Hier werden sie im Transitbereich untergebracht. Die dortigen Aufnahmeeinrichtungen sind keine kindergerechten Einrichtungen, wie sie die KRK fordert. Ebenso ist im Flughafenverfahren kein Clearingverfahren möglich. Das aber ist nötig, um das nach der KRK zu berücksichtigende Kindeswohl zu ermitteln: Wie ist der Bedarf an pädagogischer Hilfe, psychologischer und therapeutischer Behandlung? Wie ist die schulische Situation?
Welcher aufenthaltsrechtliche Status ist anzustreben?

Die Notwendigkeit eines Clearingverfahrens verdeutlicht auch, dass Kinder vom bislang bestehenden Gebot ausgenommen werden müssen, beim Versuch der illegalen Einreise direkt an der Grenze zurückgewiesen zu werden. Das ist zum einen rechtlich geboten: Anders als Erwachsene können sie an der Grenze keinen wirksamen Asylantrag stellen. Doch ist es auch aus tatsächlichen Gründen geboten: Oft können sie Verfolgungsangst wegen einer Traumatisierung nicht sofort äußern. Ebenso wissen sie bisweilen nicht um Fluchtgründe, wenn sie von den Eltern ins Ausland geschickt werden, ohne die daheim bestehende Gefahr zu kennen.

Enge Grenzen für Haft

Ein weiteres Kapitel ist die Abschiebungshaft. In Ausnahmefällen werden auch Kinder inhaftiert. Zwar setzt die Rechtsprechung enge Grenzen, doch gesetzliche Beschränkungen gibt es nicht. Diese müssen nun eingeführt werden, denn die 2009 erlassene Rückführungsrichtlinie der EU stellt hohe Anforderungen, die in deutsches Recht umgesetzt werden müssen.

Ebenfalls gilt es die Praxis der Altersfestsetzung zu überdenken. Ohne Personenstandsdokumente wird das Alter geschätzt. Das geschieht manchmal durch seriöse Verfahren, die medizinische Untersuchungen mit Beurteilungen von Pädagogen, Psychologen und Ethnologen kombinieren. Doch gibt es auch kaum haltbare Verfahren wie die Inaugenscheinnahme auf Grundlage von Alltagstheorien oder die Festsetzung anhand einer Röntgenuntersuchung des Handwurzelknochens. Die Verfahren müssen verbessert werden, und am Ende muss gelten: Bei bleibenden Zweifeln ist den Angaben des Betroffenen zu glauben.

Zuletzt harrt die Gesundheitsversorgung einer Verbesserung. Wo die KRK das erreichbare Höchstmaß an Gesundheit unabhängig von nationaler Herkunft und sonstigem Status fordert, beschränkt das AsylbLG die Gesundheitsfürsorge auf akute Erkrankungen und Schmerzzustände.

Es ist beschämend, dass es mehrere Bundesregierungen über achtzehn Jahre lang versäumt haben, den Vorbehalt zurückzunehmen. Erfreulicherweise hat die jetzige Bundesregierung diesen längst überfälligen Schritt endlich vollzogen. Doch nun darf sie nicht das nächste Versäumnis folgen lassen, indem sie die erforderlichen Gesetzesänderungen verweigert. Die Bundesregierung sollte einsehen, was jedes Kind weiß: Wer A sagt, muss auch B sagen.

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