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Die Flücht­lings­krise und das Recht: Chancen der Europä­i­sie­rung

15. August 2016

in: vorgänge Nr. 214 (Heft 2/2016), S. 34-37

Bei allen Vertei­lungs­kon­flikten und politi­schen Blockaden, die der Flücht­ling­san­drang im vergan­genen Jahr auf europä­i­scher Ebene hervor­ge­rufen hat, wird die Reich­weite und Integra­ti­ons­kraft des gemein­samen europä­i­schen Asylrechts unter­schätzt, meint Jürgen Bast. Statt von einer pauschalen Krise Europas oder des Rechts zu sprechen, lohne vielmehr ein konkreter Blick auf jene Bereiche, in denen noch Regelungs­be­darf bestehe. 

Bei aller „deut­schen Flexi­bi­lität“ (Angela Merkel), die in Situa­ti­onen wie der Flücht­lings­krise des Jahres 2015 gefragt ist, sind es doch die gesicherten Reakti­ons­muster, Routinen und Problem­lö­sungen des Rechts, die uns dabei helfen, angemessen auf unbekannte Situa­ti­onen zu reagie­ren: Die Flücht­lings­krise ist ohne das Flücht­lings­recht nicht zu bewäl­ti­gen.

Zugleich ist das Recht, weil es von demokra­tisch verant­wort­li­chen Politi­kern gestaltet wird, auch Verän­de­rungen unter­wor­fen. Die vielleicht wichtigste Verän­de­rung, die das Flücht­lings­recht im letzten Jahrzehnt erfahren hat, ist die Europä­i­sie­rung der Asylge­setz­ge­bung. Die recht­li­chen Regelungen, die das Handeln der staat­li­chen Verwal­tungen und die Spiel­räume für natio­nale Politik auf diesem Feld bestimmen, werden heute auf der Ebene der Europä­i­schen Union erlas­sen. Das erklärte Ziel der EU ist die Errich­tung eines „Gemein­samen Europä­i­schen Asylsys­tems“ (GEAS). Die Verla­ge­rung asylrecht­li­cher Kompe­tenzen auf die EU reiht sich ein in das größere Projekt, die EU als einen Migra­ti­ons­raum ohne Binnen­grenzen auszu­ge­stalten und hierzu eine gemein­same Politik gegen­über sog. Dritt­staats­an­ge­hö­rigen („EU-Aus­länder“) zu verfol­gen. In dieser Grund­ent­schei­dung für eine Europä­i­sie­rung des Flücht­lings­rechts sind nicht zuletzt die Erfah­rungen aus den 1990er Jahren verar­beitet, als die Bürger­kriegs­flücht­linge aus dem zerfal­lenden Jugosla­wien die einzel­staat­li­chen Asylsys­teme in einen ruinösen Wettbe­werb zur Senkung von Asylstan­dards trieben.

In der Sache gibt es zahlreiche Konti­nu­i­täten zu dem System des Flücht­lings­schutzes, wie es sich unter dem Grund­ge­setz entwi­ckelt hatte. Im Kern geht es darum, in einem recht­lich geord­neten Verfahren zu prüfen, ob ein Migrant oder eine Migrantin nach den festge­legten Krite­rien des Rechts schutz­be­dürftig ist, weil ihm oder ihr im Heimat­land erheb­liche Gefahren drohen. Das Grund­ge­setz selbst hat im Zuge der Europä­i­sie­rung des Flücht­lings­rechts stark an Bedeu­tung verlo­ren. Ein indivi­du­elles Recht auf Asyl, das im Zweifels­fall gericht­lich einge­klagt werden kann, wird nunmehr durch die europä­i­sche Rechts­ord­nung gewähr­leis­tet. Die EU hat sich dabei auf die Beach­tung menschen­recht­li­cher Standards festge­legt, allen voran die Genfer Flücht­lings­kon­ven­tion. Diese Regeln garan­tieren für alle Flücht­linge, die sich in der EU befinden, einen Zugang zu einem fairen Asylver­fahren, in dem ihr Schutz­be­gehren geprüft wird. Eine erneute Änderung des deutschen Grund­rechts auf Asyl hätte deshalb keinen greif­baren Effekt: Weder ließen sich auf diesem Weg „Ober­grenzen“ für die Zahl der Flücht­linge einziehen noch könnten Asylsu­chende ohne ein Verfahren an den deutschen Grenzen abgewiesen werden.

Dieser Befund zur Rolle des EU-Rechts steht im Spannungs­ver­hältnis zum medial aufbe­rei­teten politi­schen Diskurs, erleben wir darin doch die EU als handlungs­un­fähig, ihre politi­schen Führer als zerstritten und von natio­nalen Egoismen getrie­ben. Kenner der Funkti­ons­weise der EU kann das nicht überra­schen. Die Unfähig­keit, sich ad hoc im Kreis der Staats- und Regie­rungs­chefs auf ein gemein­sames Vorgehen in der Flücht­lings­krise zu verstän­digen, belegt vielmehr die Notwen­dig­keit einer Integra­tion durch supra­na­ti­o­nale Gesetz­ge­bung, in der mit Mehrheit entschieden wird und an deren Aushand­lung nicht nur die Regie­rungen, sondern auch die Europä­i­sche Kommis­sion und das Europä­i­sche Parla­ment betei­ligt sind.

Probleme, zu einer konsis­tenten Antwort auf die Flücht­lings­krise zu kommen, gibt es gerade dort, wo das GEAS noch lücken­haft ist. Beson­ders schmerz­haft wird immer noch ein Mecha­nismus vermisst, der einen solida­ri­schen Inter­es­se­n­aus­gleich zwischen den Mitglied­s­taaten, die unter­schied­lich stark mit Asylan­trägen belastet sind, herstellen würde. Die Schaf­fung eines solchen Solida­ri­täts­me­cha­nismus ist dem EU-Ge­setz­geber in den Grund­ver­trägen der EU ausdrü­ck­lich aufge­tragen worden; die nötigen Kompe­tenzen hätte die EU. Dass es nur mühsam gelingt, diesen Mecha­nismus gerade dann zu schaffen, wenn man ihn dring­lich benötigen würde, liegt auf der Hand: zu sichtbar sind die unmit­tel­baren Vertei­lungs­ef­fekte, zu aufge­regt ist das politi­sche Klima. Immerhin liegt ein entspre­chender Vorschlag der Kommis­sion inzwi­schen auf dem Tisch.

Ähnli­ches gilt für den Aktio­nismus des deutschen und anderer natio­naler Gesetz­geber, die auf die Flücht­lings­krise mit Verschär­fungen bei den Asylver­fahren reagiert haben, um jene Antrag­steller abzuschre­cken, die wenig Aussichten darauf haben, als schutz­be­dürftig anerkannt zu werden. Hierbei nutzen die politi­schen Akteure auf natio­naler Ebene Spiel­räume, die ihnen die europä­i­sche Rahmen­re­ge­lung zu den Asylver­fahren belässt (z.B. stammt der Begriff der „Tran­sit­zone“, der in der deutschen Diskus­sion eine Rolle spielte, aus der sog. Asylver­fah­rens­richt­linie der EU). Erneut ist es die Lücken­haf­tig­keit der europä­i­schen Regelung, die Unsicher­heit über die gebotene Reaktion stiftet und zu einem ruinösen Wettbe­werb zwischen den Mitglied­s­taaten einlädt. Eine weitere offene Flanke, die die noch unvoll­stän­dige Harmo­ni­sie­rung des Asylver­fah­rens­rechts lässt, ist die proble­ma­ti­sche Möglich­keit, einen Asylbe­werber auf den Schutz eines Dritt­staates zu verweisen, wenn dieser dazu bereit und in der Lage ist („protec­tion elsewhere“): eine Option, die der Türkei­-Deal vom März 2016 tatsäch­lich vorge­sehen hat für Flücht­linge, die aus der Türkei in Griechen­land anlan­den.

Auf der anderen Seite funktio­niert das Flücht­lings­recht in diesen Tagen dort vergleichs­weise gut als Erfah­rungs­spei­cher für den Umgang mit Flücht­lingen, wo das GEAS halbwegs solide ausge­baut ist. Hier ist in erster Linie die Regelung über die Flücht­lings­de­fi­ni­tion und den Flücht­lings­status in der EU zu nennen (die sog. Quali­fi­ka­ti­ons­richt­linie, demnächst vielleicht eine entspre­chende EU-Ver­ord­nung). Darin hat der EU-Ge­setz­geber viele alte Streit­fragen über die Ausle­gung der Genfer Flücht­lings­kon­ven­tion verbind­lich entschie­den. So war es in den 1990er Jahren hoch umstritten, ob in einer Bürger­kriegs­si­tua­tion überhaupt von politi­scher Verfol­gung die Rede sein kann. Heute führt die Verfol­gung durch den sog. Islami­schen Staat in Syrien ohne Weiteres zur Zuerken­nung der Flücht­lings­ei­gen­schaft, obwohl es sich beim IS um einen nicht-­staat­li­chen Akteur handelt – weil dies in der Quali­fi­ka­ti­ons­richt­linie so vorge­sehen ist.

Eine weitere Frage, die heute das europä­i­sche Flücht­lings­recht verbind­lich beant­wortet, ist dieje­nige, ob Flücht­linge ledig­lich tempo­rären Schutz genießen sollen, also ob sie nur solange aufge­nommen werden, wie ihnen in ihrem Herkunfts­land Verfol­gung droht, oder ob sie eine dauer­hafte Bleibe­per­spek­tive besit­zen. Gegen­wärtig besteht in Deutsch­land im demokra­ti­schen politi­schen Spektrum ein breiter Konsens darüber, dass die neuen Flücht­linge möglichst gut in die deutsche Gesell­schaft integriert werden sollen. Dies beinhaltet hohe Erwar­tungen an die Flücht­linge, aber auch ein weitrei­chendes Angebot zur Parti­zi­pa­tion. Diese Haltung verar­beitet Erfah­rungen aus der Phase der Gasta­r­bei­ter­mi­gra­tion, wonach sich die Erwar­tung einer baldigen Rückkehr als Illusion und Integra­ti­ons­hin­dernis erweisen kann. Diese Erkenntnis ist nicht nur in das kollek­tive Gedächtnis des Einwan­de­rungs­lands Deutsch­land einge­gangen, sie ist auch – unmit­telbar wirkungs­mächtig – Bestand­teil des geltenden Flücht­lings­rechts. Denn nach einer Regelung des EU-Ge­setz­ge­bers aus dem Jahr 2011 haben alle europä­i­schen Flücht­linge nach fünf Jahren ein Recht auf Dauer­auf­ent­halt in der EU und werden dann weitge­hend wie Inländer behan­delt. Flücht­lingen wird also das verläss­liche Angebot unter­breitet, nach einem überschau­baren Zeitraum „dazu­zu­ge­hören“, selbst wenn sich die Situa­tion in ihrem Herkunfts­land ändern sollte. Das europä­i­sche Recht behan­delt Flücht­linge als Bürger im Wartes­tand – auch in Zeiten eines Massen­zu­stroms.

Einen beson­deren Problem­fall schließ­lich bildet das Dublin-­System über die Vertei­lung der Asylzu­stän­dig­keit zwischen den EU-Mit­glied­s­taa­ten. Das Dublin-­System ist unter dem Druck der großen Zahl der Asylsu­chenden und deren eigen­sin­niger Mobilität im Jahr 2015 faktisch außer Kraft gesetzt worden. Hier geriet das Recht an seine Leistungs­gren­zen. Zwar verletzt Deutsch­land die Regeln des Dublin-­Sys­tems nicht, wenn es auf eine Prüfung der Zustän­dig­keit verzichtet und statt­dessen einen Asylan­trag sofort in der Sache prüft; ein solches Vorgehen ist in der sog. Dublin-II­I-­Ver­ord­nung ausdrü­ck­lich vorge­se­hen. Andere EU-Staaten aber verletzten ihre Pflichten, wenn sie Asylbe­werber, die in ihrem Land ankommen, nicht regis­trierten (was gegebe­nen­falls ihre Zustän­dig­keit zur Prüfung des Asylan­trags auslösen würde). Das Dublin-­System ist jedoch nicht nur schlicht an seine Kapazi­täts­grenzen gekom­men. Dem Vertei­lungs­me­cha­nismus des Dublin-­Sys­tems fehlt es ersicht­lich auch an Legiti­mi­tät: er wird von den Staaten an den Außen­grenzen der EU zu Recht als unfair empfun­den. Die derzeit disku­tierte Nachfol­ge-Re­ge­lung („Dublin IV“) wird deshalb einen Inter­es­se­n­aus­gleich zwischen den Mitglied­s­taaten vorsehen müssen, um die unsoli­da­ri­schen Effekte der geltenden Zustän­dig­keits­kri­te­rien auszu­glei­chen. Anderen­falls wird sie auf Dauer nicht funktio­nieren können.

Große Bedenken aus recht­li­cher Perspek­tive wirft auch die schon kurz erwähnte Absprache mit der Türkei auf. Nach den europä­i­schen Asylge­setzen kann man einen Asylsu­chenden nur dann in einen Transit­staat zurück­schi­cken, wenn dieser Staat die hohen Anfor­de­rungen an einen „sicheren Dritt­staat“ erfüllt. Dafür reicht es aber nicht aus, wenn die Flüch­tenden in dem betref­fenden Land nicht mehr verfolgt werden. Der Dritt­staat muss auch ein leistungs­fä­higes eigenes System des Flücht­lings­schutzes aufwei­sen. Bei beidem bestehen im Fall der Türkei erheb­liche Zweifel, und zwar schon vor Putsch und Gegen-­Putsch im Juli 2016. Hinzu kommt, dass Flücht­lingen gegen ihre Zurück­wei­sung der Rechtsweg zu den Gerichten in der EU offen­stehen muss. Eine pauschale Zurück­wei­sung ohne ein faires Verfahren ist ausge­schlos­sen. An dem Problem der solida­ri­schen Vertei­lung inner­halb der EU ändert sich durch die Absprache mit der Türkei ohnehin wenig. Die Absprache sah vor, dass die EU-Staaten ein bestimmtes Kontin­gent von Flücht­lingen direkt aus der Türkei aufneh­men. Solche Schritte hätte man schon viel früher unter­nehmen müssen, dann wären vielleicht weniger Menschen bei ihrer gefähr­li­chen Flucht über das Mittel­meer gestor­ben. Aber das Problem der fehlenden Solida­rität stellt sich auch hier: Hier muss der europä­i­sche Gesetz­geber verbind­liche Regeln für eine gerechte Vertei­lung der Lasten, die mit der Gewäh­rung von Flücht­lings­schutz verbunden sind, erst noch aufstellen, zur Not mit Mehrheits­be­schluss.

Bei der Suche nach einem solchen Modell sollte sich der EU-Ge­setz­geber von der Idee verab­schieden, schutz­su­chende Migran­tinnen und Migranten zuerst in einem bürokra­ti­schen Verfahren inner­halb Europas umzuver­teilen, um erst danach ihren Schutz­be­darf zu klären. Die EU sollte ein zügiges und faires Asylver­fahren in den grenz­nahen Staaten gewähr­leisten, anschlie­ßend aber den anerkannten Flücht­lingen das Recht geben, sich inner­halb der Europä­i­schen Union frei zu bewegen, also das Recht, sich ihren zukünf­tigen Heimat­staat selbst auszu­su­chen. Der Vorschlag würde zu einer Entlas­tung der grenz­nahen Staaten führen und wäre damit ein Beitrag zur Solida­rität inner­halb der EU. Nach derzei­tiger Rechts­lage müssen die anerkannten Flücht­linge fünf Jahre warten, bis sie inner­halb Europas weiter­wan­dern dürfen. Das macht aus der Perspek­tive der Integra­tion dieser Menschen wenig Sinn. Ein Recht auf Freizü­gig­keit würde anerkannte Flücht­linge gleich­stellen mit den Bürgern der anderen EU-Staaten, also Franzosen, Polen oder Litau­ern. Die Europäe­rinnen und Europäer würden damit anerkennen, dass die meisten Flücht­linge keine Aussicht auf eine baldige Rückkehr haben und sie von Anfang an als Neubürger Europas behan­deln.

JÜRGEN BAST   ist Professor für Öffent­li­ches Recht und Europa­recht an der Justus-­Lie­big-­Uni­ver­sität Gießen. Er ist wissen­schaft­li­cher Leiter der Refugee Law Clinic Gießen und Mitglied im inter­dis­zi­pli­nären DFG-Netz­werk „Grund­lagen der Flücht­lings­for­schung“.

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