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BND: Der unkon­trol­lier­bare Mithörer

Grundrechte-ReportGrundrechte-Report 199708/1997Seite 113-119

Jürgen Seifert

Grund­rech­te-Re­port 1997, S. 113-119

Compu­ter­ge­steu­erte Überwa­chung des Fernmel­de­ver­kehrs

Artikel 10 des Grund­ge­setzes verbürgt das Fernmel­de­ge­heim­nis. Das Gesetz zu Artikel 10 Grund­ge­setz (G 10-Ge­setz) und die Paragra­phen 100a und 100b der Straf­pro­zeß­ord­nung (StPO) legen die Voraus­set­zungen fest, unter denen dennoch Überwa­chungen durch­ge­führt werden dürfen. Diese Regelungen sind durch eine Änderung des G 10-Ge­setzes (im Rahmen des Verbre­chens­be­kämp­fungs­ge­setzes vom 18.10.1994, BGBl. I, 3186) erwei­tert worden. Durch die Neure­ge­lung von § 3 des G 10-Ge­setzes tritt jetzt neben die „stra­te­gi­sche Überwa­chung“ des inter­na­ti­o­nalen Fernmel­de­ver­kehrs durch den Bundes­nach­rich­ten­dienst (BND) zur Abwehr der Gefahr eines bewaff­neten Angriffs die Befugnis des BND zur Überwa­chung des Fernmel­de­ver­kehrs auch bei folgenden Gefah­ren:

Terro­rismus, inter­na­ti­o­nale Verbrei­tung von Kriegs­waffen sowie Verstöße gegen das Außen­wirt­schafts­ge­setz, Drogen­handel, im Ausland began­gene Geldfäl­schungen und Geldwä­sche.

Das Bundes­ver­fas­sungs­ge­richt hat aufgrund einer Verfas­sungs­be­schwerde durch eine Einst­wei­lige Anord­nung vom 2. 7. 1995 (NJW 1996, 114) festge­legt, daß zwei Bestim­mungen in § 3 Abs. 3 G 10-Ge­setz nur mit einer nicht unwich­tigen Einschrän­kung anzuwenden sind. Die aufgrund compu­ter­ge­steu­erter Überwa­chung des Fernmel­de­ver­kehrs erlangten Daten dürfen nicht beliebig verwendet und weiter­ge­geben werden, sondern nur dann, „wenn bestimmte Tatsa­chen den Verdacht begründen, daß jemand eine der in der Vorschrift genannten Straf­taten plant, begeht oder begangen hat“.

Die endgül­tige Entschei­dung des Gerichtes steht noch aus.

I. Überwa­chung des Fernmel­de­ver­kehrs nach Suchbe­griffen

Der BND hat keine Kompe­tenz, den Fernmel­de­ver­kehr in der Bundes­re­pu­blik zu überwa­chen. Im Kalten Krieg hat er jedoch, dem Beispiel der Ameri­kaner folgend, im Rahmen der strate­gi­schen Überwa­chung ( § 3 G 10-Ge­setz alter Fassung) techni­sche Großan­lagen aufge­baut, die es ermög­li­chen, inter­na­ti­o­nale Fernmel­de­ver­kehre zu erfassen, die (nicht leitungs­ge­bunden) über Fernmel­de­sa­tellit, Richt­funk oder Kurzwelle statt­fin­den. Dabei wurde auch der Fernmel­de­ver­kehr zwischen der Bundes­re­pu­blik und dem Ausland aufge­fan­gen.

Durch den compu­ter­ge­steu­erten Einsatz von Wortbanken, das heißt mit Hilfe von Suchbe­griffen oder der Kombi­na­tion einzelner Suchwörter, ist es seit Jahren möglich, aus der Masse des Fernmel­de­ver­kehrs bestimmte Gespräche oder Infor­ma­ti­onen „heraus­zu­fil­tern“. Einen „Staub­sauger im Äther“ hat der zustän­dige Abtei­lungs­leiter des BND diese Methode genannt; andere sprechen von einer Art „Schlepp­netz­fahn­dung“. Aus der Hinter­las­sen­schaft der DDR wurden ähnliche Anlagen übernom­men. Auch auf einge­ge­bene Stimm­pro­file und Rufnum­mern sollen die Computer reagie­ren. Unklar ist, wie exakt diese Anlagen schon heute funktio­nieren (oder ob der Einsatz im Blick auf das Bundes­ver­fas­sungs­ge­richt hinaus­ge­zö­gert wird) und ob der Fax-Ver­kehr bereits heute erfaßt werden kann.

Sicher ist, daß der gesamte Fernmel­de­ver­kehr zwischen der Bundes­re­pu­blik und dem Ausland erfaßt werden kann. Mit anderen Worten: Die Computer reagieren auf jedes Wort, sobald in der Bundes­re­pu­blik vor Beginn eines Gesprächs zwei Nullen gewählt werden.

Der Aufbau dieser Großtech­no­logie geschah am Rande oder außer­halb der Legali­tät. Die Errich­tung der milli­ar­den­teuren Anlagen wurde vom Präsi­denten des BND „im Einver­nehmen mit dem Chef des Bundes­kanz­le­r­amtes“ beschlossen, nicht aber vom Bundes­tag. An die Entschei­dung des Bundes­ver­fas­sungs­ge­richts, daß eine „pauschale“ oder „globale“ Überwa­chung des Fernmel­de­ver­kehrs durch §3 G10-Ge­setz (alter Fassung) „nicht gedeckt“ wäre (BVerfGE 67, 173), sah man sich nicht gebunden, weil nur sachbe­zo­gene Daten „gezielt“ erschlossen würden.

Der BND hat die Auffas­sung vertreten, aller nicht leitungs­ge­bun­dene Fernmel­de­ver­kehr sei „offen“. Aber Art. 10 Abs. 1 Grund­ge­setz gilt nicht nur für Deutsche, sondern als Menschen­recht auch für Auslän­der. Doch der BND hat seit zwei Jahrzehnten Grenz­be­reiche beschrit­ten. Der damalige BND-Prä­si­dent (und heutige Außen­mi­nister) Klaus Kinkel versuchte, durch einen Erlaß vom 6.12.1979 Mißbrauch zu verhin­dern und legte fest: Erlangte Einzel­nach­richten, „die von einer nach Art. 10 GG geschützten Person stammen oder an eine solche gerichtet sind, sind unver­züg­lich zu vernichten“. Doch die Formu­lie­rung „nach Art. 10 GG geschützte Personen“ konstru­ierte so etwas wie einen „hölzernes Eisen“. Ein Menschen­recht, das terri­to­rial gebunden wäre, gibt es eben nicht.

Durch die seit dem 1.12.1994 geltende gesetz­liche Regelung wurde die erfor­der­liche gesetz­liche Bestim­mung gleichsam nachge­schoben, das Illegale legali­siert.

II. Politisch-recht­liche Bedenken

1. Die Trennung zwischen Inlands- und Auslands­kom­pe­tenzen wird angetas­tet. Durch die neuen Regelungen erhält der BND das Recht, den Fernmel­de­ver­kehr zwischen der Bundes­re­pu­blik und dem Ausland mit den beschrie­benen Mitteln der „elek­tro­ni­schen Aufklä­rung“ zu erfas­sen. Da auf diese Weise Teilnehmer am Fernmel­de­ver­kehr aus der Bundes­re­pu­blik – als Zufall­s­er­kenntnis oder zwangs­läufig – auch bei Straf­taten, die nicht zu dem obenge­nannten Katalog gehören, mit in die Auswer­tung kommen, ist hier eine Sollbruch­stelle angelegt. Erneut wird man im BND argumen­tie­ren: Wir dürfen uns nicht künst­lich dumm stellen; Zufalls­er­geb­nisse müssen wir doch weiter­geben dürfen …

Das Problem gilt auch für den inner­deut­schen Fernmel­de­ver­kehr. Das Gesetz läßt zwar nur Eingriffe in „inter­na­ti­o­nale nicht leitungs­ge­bun­dene Fernmel­de­ver­kehrs­be­zie­hungen“ zu. Aber es fehlt ein ausdrü­ck­li­ches Gebot, alle aus dem nicht leitungs­ge­bun­denen Fernmel­de­ver­kehr inner­halb der Bundes­re­pu­blik aufge­fan­genen oder zufällig erfaßten Erkennt­nisse ohne inhalt­liche Kennt­nis­nahme unver­züg­lich zu vernich­ten. Da der inlän­di­sche Fernmel­de­ver­kehr immer mehr über Funkte­le­fone und über Richt­funk abgewi­ckelt wird, liegt es nahe, daß solche Inlands­ge­spräche in zuneh­mendem Maße erfaßt werden.

2. Die fakti­sche Defini­ti­ons­macht des BND verletzt die Voraus­set­zungen von Rechts­s­taat­lich­keit. Zwar sind durch das Gesetz die Bereiche festge­legt, in denen der BND Erkennt­nisse über Straf­taten sammeln darf. Auch darf der BND nur Suchbe­griffe verwenden, wenn diese in einer Anord­nung des zustän­digen Bundes­mi­nis­ters bestimmt sind (die der Zustim­mung des G 10-Gre­miums des Bundes­tages bedarf). Angesichts der Möglich­keit, Stimm­pro­file und Rufnum­mern zu verwenden, ist das eine Siche­rung, die nicht unter­schätzt werden darf.

Doch ausschließ­lich der BND hat die Sachkom­pe­tenz, die adäquaten Suchbe­griffe und unter­schied­liche „hit-words“ zusam­men­zu­stel­len. Er wird geltend machen: Wir müssen Erwei­te­rungen erproben können. Sowohl die Verant­wort­li­chen in den zustän­digen Minis­te­rien als auch die Mitglieder des G 10-Gre­miums und der G 10-Kom­mis­sion des Bundes­tages verfügen nicht über die erfor­der­li­chen Erfah­rungen und Sachkennt­nisse. Sie sind darauf angewiesen, vom BND über die Möglich­keiten unter­richtet zu werden. Damit verfügt der BND über die Defini­ti­ons­macht, Juristen nennen das eine Kompe­tenz-­Kom­pe­tenz (selbst über das zu entscheiden, was man tun darf). Die Erfah­rung wird zeigen, in welchem Umfang die Kontrolle durch die G 10-Kom­mis­sion des Bundes­tages ( § 3 Abs. 2 Satz 5 G 10-Ge­setz) wirksam zu werden vermag.

Der Daten­schutz­be­auf­tragte des Bundes darf nicht von sich aus, sondern nur im Auftrag der G 10-Kom­mis­sion tätig werden. Hier wird deutlich: Die Tätig­keit eines Geheim­dienstes soll auch in dem Bereich, der der Straf­er­mitt­lung dient, nicht nur justiz­frei, sondern sogar von der üblichen Kontrolle des Daten­schutzes befreit sein.

III. Verfas­sungs­recht­liche Bedenken

Demnächst wird das Bundes­ver­fas­sungs­ge­richt, über die recht­li­chen Bedenken hinaus, folgende verfas­sungs­recht­liche Fragen zu klären haben:

1. Das Grund­ge­setz kennt keinen terri­to­ri­a­l­ge­bun­denen Grund­rechts­schutz. Art. 10 Abs. 1 GG ist ein Menschen­recht, das keinen Unter­schied zuläßt, ob es Deutsche oder Ausländer bzw. die Bundes­re­pu­blik oder das Ausland betrifft. In § 3 Abs. 2 G 10-Ge­setz werden Unter­schei­dungen vorge­nommen, die den Schutz durch Art. 10 GG partiell zu einem nur Deutschen zuste­henden Grund­recht machen und dadurch in den Wesens­ge­halt dieses Grund­rechts eingreifen (vgl. Arndt, 461f; Gröpl, 102; Seifert, 93). Das gilt insbe­son­dere für das Verwenden von Suchbe­griffen mit Identi­fi­ka­ti­ons­merk­malen für Auslän­der.

2. Der Ausschluß der Unter­rich­tungs­pflicht ist verfas­sungs­widrig ( § 3 Abs. 8 G 10-Ge­setz). Das Gesetz schließt eine Unter­rich­tung der Betrof­fenen aus, wenn die „Daten inner­halb von drei Monaten nach Erlan­gung“ bzw. „nach Empfang“ vernichtet werden. Das Bundes­ver­fas­sungs­ge­richt hatte einen Ausschluß der Mittei­lung im Rahmen der strate­gi­schen Kontrolle nach § 3 Abs. 1 G 10-Ge­setz alter Fassung gebil­ligt (BVerfGE 67, 185). Da es im Rahmen der strate­gi­schen Kontrolle um die Sammlung sachbe­zo­gener Infor­ma­ti­onen, nicht aber perso­nen­be­zo­gener Daten geht (im Gegen­satz zur jetzigen Fahndung im straf­recht­li­chen Bereich nach § 3 Abs. 1 Nr. 2 bis 6 G 10-Ge­setz) und eine Unter­rich­tung technisch nicht möglich ist, hat das Bundes­ver­fas­sungs­ge­richt eine Nicht­un­ter­rich­tung für verfas­sungs­gemäß angesehen (BVerfGE 67, 175 u. 185). Im Umkehrschluß muß es jedoch als verfas­sungs­widrig angesehen werden, diese Ausnahme auf den gesamten Bereich der jetzigen compu­ter­ge­steu­erten Überwa­chung des Fernmel­de­ver­kehrs auszu­deh­nen. Dabei ist daran zu erinnern, daß das Bundes­ver­fas­sungs­ge­richt selbst den grund­sätz­li­chen Ausschluß der Unter­rich­tung nach Art. 10 Abs. 2 Satz 2 GG nicht toleriert hat, „wenn sie ohne Gefähr­dung des Zwecks der Beschrän­kung erfolgen kann“ (BVerfGE 30, 31f).

Ein Eingriff in das Fernmel­de­ge­heimnis liegt unzwei­fel­haft dann vor, wenn die durch die „elek­tro­ni­sche Aufklä­rung“ erlangten perso­nen­be­zo­genen Daten nach § 3 Abs. 4 G 10-Ge­setz „geprüft“ bzw. „über­mit­telt“ worden sind. Aber geschieht der Grund­recht­s­ein­griff nicht bereits dann, wenn perso­nen­be­zo­gene Daten „erlangt“ werden?

Es gibt kein verfas­sungs­recht­li­ches Krite­rium dafür, die verfas­sungs­ge­richt­lich gefor­derte Unter­rich­tung der Betrof­fenen zu unter­lassen, nur weil die Frist von drei Monaten abgelaufen ist. Die große Zahl etwa notwen­diger Unter­rich­tungen oder die tatsäch­li­chen Schwie­rig­keiten sind kein Argument, einen verfas­sungs­recht­lich garan­tierten Anspruch auszu­he­beln.

Die Ausein­an­der­set­zung, die es nach dem Zweiten Weltkrieg und 1968 über die Frage der Telefon­über­wa­chung gegeben hat, und die erwähnte Entschei­dung des Bundes­ver­fas­sungs­ge­richts (BVerfGE 30, 1ff) zeigen, welchen hohen Wert dem verfas­sungs­recht­li­chen Schutz des Kommu­ni­ka­ti­ons­ge­heim­nisses zugemessen wird. Für die Nicht­un­ter­rich­tung der Betrof­fenen, wenn Daten binnen drei Monaten vernichtet werden, fehlt eine verfas­sungs­recht­liche Grund­lage. In diesem Zusam­men­hang ist auch nicht unwichtig, daß das Bundes­kanz­le­ramt in einem Schreiben vom 22.12.1992 und das Bundes­in­nen­mi­nis­te­rium in einem Ergän­zungs­vor­schlag vom Herbst 1993 noch Änderungen des Grund­ge­setzes (Art. 10 Abs. 2) durch entspre­chende Passagen als erfor­der­lich angesehen haben.

3. Der verän­derte gesetz­liche Auftrag in spezi­fi­schen Straf­de­likten macht den BND zu einer justiz­freien Geheim­po­li­zei. Nach § 3 Abs. 5 G 10-Ge­setz sind die erlangten Daten Straf­er­mitt­lungs­be­hörden wie dem Zollkri­mi­nalamt, dem Bundes­aus­fuhramt, den Staats­an­walt­schaften und, vorbe­halt­lich der staats­an­walt­schaft­li­chen Sachlei­tungs­be­fugnis, den Polizeien zu übermit­teln, soweit dies zur Erfül­lung ihrer Aufgaben erfor­der­lich ist. Es ist nicht ausge­schlossen, daß die Empfänger aufgrund dieser Daten mittels eigener Nachfor­schungen fündig werden, die vom BND übermit­telten Daten aber „im Kopf behalten“ und nur deshalb inner­halb der Dreimo­nats­frist vernichten, um sie nicht im Straf­ver­fahren vorlegen zu müssen. Der Fortfall der Unter­rich­tungs­pflicht im Falle der Vernich­tung inner­halb von drei Monaten nach § 3 Abs. 8 G 10-Ge­setz macht damit den BND zu einer „justiz­freien Geheim­po­lizei“. Der Anspruch auf recht­li­ches Gehör (Art. 103 Abs. 1 GG) wird ausge­he­belt.

Die anste­hende Entschei­dung des Bundes­ver­fas­sungs­ge­richts ist deshalb von erheb­li­cher Bedeu­tung. Es besteht die Gefahr, daß das unter den Voraus­set­zungen fakti­scher Anony­mität geschaf­fene Instru­ment der „stra­te­gi­schen Aufklä­rung“ auf der Grund­lage neuer Techniken umstruk­tu­riert wird, um global Fernmel­de­kom­mu­ni­ka­tion im Blick auf perso­nen­be­zo­gene Daten zu überwa­chen. Wenn man die zuneh­mende Zahl der Funkte­le­fone in der Bundes­re­pu­blik vor Augen hat, ist davon auszu­gehen, daß schon die jetzige Regelung ohne einschnei­dende Korrek­turen das 1968 geschaf­fene System der Kontrolle von Überwa­chungen weitge­hend außer Kraft setzen wird.

Literatur:

Claus Arndt, Grund­rechts­schutz bei Fernmel­de­über­wa­chung, Die Öffent­liche Verwal­tung, 1996, S. 459ff; Chris­toph Gröpl, Vorläu­fige Einschrän­kung der Verwer­tungs- und Übermitt­lungs­be­fug­nisse des Bundes­nach­rich­ten­dienstes bei strate­gi­scher Fernmel­de­über­wa­chung, Neue Juris­ti­sche Wochen­schrift, 1996, S. 100ff; Michael Köhler, Unbegrenzte Ermitt­lung und justiz­freie Bundes­ge­heim­po­lizei, Straf­ver­tei­diger, 1994, S. 386ff; Jürgen Seifert, „Der unheim­liche Mithörer“, in: Rolf Gössner, Hg., Mythos Sicher­heit, Baden-­Baden 1995, S. 83ff.