Themen / Europa / Internationales

Perspek­tiven zivil­ge­sell­schaft­li­cher Parti­zi­pa­tion in der EU*

15. September 2012

aus: vorgänge Nr. 199 (Heft 3/2012), S. 60-73

Ich wende mich der europä­i­schen Wirklich­keit zu und lege Lehren aus der empiri­schen Forschung offen. Das werde ich in fünf Punkten tun: Ich werde eine Fallstudie präsen­tieren, die, wie ich denke, ein gelun­genes Beispiel einer europä­i­schen Bürger­in­itia­tive (EBI) ist, und werde dann an diesem Fall die Möglich­keiten und Grenzen dieses neuen Parti­zi­pa­ti­ons­me­cha­nismus aufzei­gen. In einem nächsten Schritt gehe ich auf den so genannten zivilen Dialog ein, der die Europä­i­sche Union schon länger begleitet, und am Ende frage ich dann: Bringen diese Neuerungen mehr Demokratie für die EU? Ich kann hier an Michael Greven anschließen, der einmal gefragt hat: Wie steht es um die Demokra­tie­fä­hig­keit der EU? In seinem Beitrag, der in dieser Ausgabe gleich­falls veröf­fent­licht wird, fällt seine Antwort höchst skeptisch aus, und auch ich sehe wenig Anlass zum Optimis­mus.

Die Europä­i­sche Bürger­in­itia­tive

„8hours“: Nicht mehr als acht Stunden soll der Trans­port lebender Tiere dauern. So lautet die Forde­rung einer europä­i­schen Bürger­in­itia­tive, und ich denke, dem würde keiner wider­spre­chen. Denn selbst wenn es sich um Schlacht­tiere handelt, ist doch nicht zumutbar, dass Tiere unnötig lange leiden oder sogar auf dem Trans­port elendig­lich zu Grunde gehen. Die Wirklich­keit sieht heute desas­trös aus. Es gibt zwar Vorschriften, nämlich EU-weite Richt­li­nien, aber danach können Tiere erschre­ckend lang trans­por­tiert werden. Es gibt Unter­schiede je nach Tiergat­tung und beispiels­weise danach, ob die Tiere noch gesäugt werden oder nicht. Doch die Zeiten sind lang: ein Schwein kann beispiels­weise 24 Stunden unter­wegs sein und wenn man eine Pause einhält, dann kann der Tag nochmals um 24 Stunden verlän­gert werden. Die drängende Frage in diesem konkreten Fall ist weniger, wie eine solche Bürger­in­itia­tive zustande kommen kann, sondern welche Erfolgs­chance sie hat. In der Tat ist es gelungen – wie erfor­der­lich – über eine Million Stimmen zu sammeln, die Initia­tive vorschrifts­gemäß bei der Europä­i­schen Kommis­sion einzu­rei­chen und zudem auch noch die Unter­stüt­zung des Europä­i­schen Parla­ments zu gewin­nen. Kurz gesagt, alles scheint auf gutem Weg zu sein aber wird sie auch Erfolg haben?

Um eine solide Einschät­zung der Erfolgs­be­din­gungen zu gewinnen, muss man sich zunächst verge­gen­wär­tigen, was rein formell betrachtet eine Europä­i­sche Bürger­in­itia­tive bewirken kann. Die Bürger­in­itia­tive ist nicht mehr als ein Vorschlag an die Europä­i­sche Kommis­sion, die das Gesetz­ge­bungs­i­n­i­tia­tivrecht hat, dass sie sich mit der Materien befassen möge. Natür­lich ist auch das Europä­i­sche Parla­ment aufge­for­dert, die Initia­tive zu disku­tie­ren. Doch nach dem Gesetz liegt die Entschei­dung, ob die Initia­tive aufge­griffen wird oder nicht, bei der Europä­i­schen Kommis­sion, denn nur sie kann einen Geset­zes­vor­schlag einbrin­gen. Also muss man sich fragen: Wie kann ein ausrei­chender politi­scher Druck aufge­baut werden, damit die Kommis­sion tätig wird?

Zwar sind Europä­i­sche Bürger­in­itia­tiven erst seit dem 1. April 2012 zugelassen, doch es gab schon vor Inkraft­treten des Gesetzes mehr als 25 Piloti­n­i­tia­ti­ven1 und aus ihnen, wie aus den inzwi­schen neun vorlie­genden offizi­ellen Initia­tiven (August 2012), können bestimmte Erfolgs­muster heraus­ge­lesen werden.

Auf dem Weg zum Erfolg sind zwei Hürden zu nehmen: 1. Es müssen eine Million Bürger aus mindes­tens sieben Mitglied­s­taaten für die Unter­stüt­zung einer Initia­tive mobili­siert werden.2 2. Die Europä­i­sche Kommis­sion muss dafür gewonnen werden, die Initia­tive auch aufzu­grei­fen.3 Doch selbst wenn diese Hürden erfolg­reich genommen wurden, muss 3. gefragt werden, ob das Verfahren insge­samt so gestaltet ist, dass man von einer gelun­genen demokra­ti­schen Parti­zi­pa­tion sprechen kann.

Start­be­din­gungen

Die erste Frage ist also: Wie leicht oder schwer ist es, eine Initia­tive zu lancie­ren? Es ist einleuch­tend, dass eine Initia­tive leichter Unter­stüt­zung findet, wenn sie ein populäres Thema aufgreift. Wenn ein allge­mein bekanntes Problem angespro­chen wird, wenn Emoti­onen geweckt werden und wenn es gelingt, den Aufruf griffig zu formu­lieren, dann kann man auf großes Echo hoffen. Mit anderen Worten, für erfolg­reiche Initia­tiven gibt es Themen­kon­junk­turen und dies zeigen die bisher gestar­teten Initia­tiven eindeu­tig. So forderte die erste Initia­tive, die noch vor dem offizi­ellen Start der EBI der Europä­i­schen Kommis­sion unter­breitet wurde, ein Morato­rium beim Anbau gentech­nisch modifi­zierter Pflan­zen.4 In der Pilot­phase gab es noch eine weitere Initia­tive zum Thema Gentechnik und andere resonanz­träch­tige Themen wie die Rechte von Behin­derten, der Kampf gegen Adipo­sitas oder der arbeits­freie Sonntag. Auch unter den nun offizi­ellen, d. h. nach dem 1. April 2012 einge­reichten Initia­tiven tauchen populäre Themen wie das Verbot von Tierver­su­chen5 oder die Einfüh­rung des bedin­gungs­losen Grund­ein­kom­mens6 auf.

Die kurze Geschichte der EBI zeigt aller­dings, dass die Attrak­ti­vität eines Themas nicht ausreicht. Erfor­der­lich sind ein profes­si­o­nelles Manage­ment und eine gute trans­na­ti­o­nale Vernet­zung der Organi­sa­to­ren. Zum profes­si­o­nellen Manage­ment gehört eine attraktiv gestal­tete Webseite, das Infor­ma­ti­ons­an­gebot in möglichst vielen Sprachen, damit die poten­ti­ellen Unter­stützer auch in ihrer Mutter­sprache angespro­chen werden, und vor allem viele freiwil­lige Helfer, die das Thema über einschlä­gige Organi­sa­ti­onen oder die Medien bekannt machen und die notwen­digen Unter­schriften aktiv einwer­ben. Zwar sollen nach den Vorstel­lungen der EU indivi­du­elle Bürger eine EBI lancieren, doch tatsäch­lich sind es meist Organi­sa­ti­onen, die die Initia­tive ergriffen haben. Europa­weit oder gar weltweit agierende politi­sche Unter­nehmer mit hoher Reputa­tion wie Green­peace sind hier im Vorteil. Aber auch die Zusam­me­n­a­r­beit von Gewerk­schaften und Umwelt­schutz­or­ga­ni­sa­ti­onen ist erfolgs­ver­dächtig, bieten sie doch Gewähr für Profes­si­o­na­lität und hohes Mobili­sie­rungs­po­ten­tial. Wenn dann noch, wie bei der Initia­tive für ein Grund­recht auf Wasser7, eine hohe und über die Mitglied­s­taaten breit gestreute Zahl von natio­nalen und europä­i­schen Unter­stüt­zer­or­ga­ni­sa­ti­onen aufge­boten werden kann, dann darf man auf den Erfolg wetten.

Dass ein attrak­tives Thema allein nicht reicht, zeigt die mäßige Resonanz auf das Pilot­pro­jekt für den freien Sonntag. So gering die Zahl und Bedeu­tung der unter­stüt­zenden Organi­sa­ti­onen war, so bescheiden blieb die Zahl der Unter­schrif­ten.8 Die Tatsache, dass die Webseite nur in deutscher Sprache zugäng­lich war, mag sein Übriges dazu beige­tragen haben. So kann man gespannt sein, ob die jetzt offiziell laufenden Bürger­in­itia­tiven, die ihre ausführ­li­cheren Infor­ma­ti­onen nur in einer oder wenigen Sprachen präsen­tieren, mehr Erfolg haben werden.

Resonanz in Brüssel

Wenden wir uns der zweiten Frage zu: Wann ist es wahrschein­lich, dass die Initia­tive ihre Adres­saten erreicht?

Das formale Proze­dere ist wie folgt9: Die Kommis­sion prüft die Initia­tive und wird binnen drei Monaten nach Eingang der Initia­tive die Organi­sa­toren empfangen und ihnen Gelegen­heit geben, ihr Vorhaben näher zu erläu­tern. Die Organi­sa­toren haben überdies die Möglich­keit, ihre Initia­tive bei einer öffent­li­chen Anhörung im Europä­i­schen Parla­ment vorzu­stel­len. Es liegt im Ermessen der Kommis­sion, ob sie die Initia­tive aufgreift und welche Maßnahmen sie vorschlägt. Die Entschei­dung wird formell vom Kolle­gium der Kommis­si­ons­mit­glieder getroffen und die Gründe der Annahme oder Ableh­nung werden öffent­lich darge­legt. Mit anderen Worten, die Kommis­sion ist nicht verpflichtet, als Antwort auf eine Initia­tive einen Rechtsakt vorzu­schlagen und auch nicht bei einer eventu­ellen Geset­ze­s­i­n­i­tia­tive den inhalt­li­chen Vorgaben der Initi­a­toren zu folgen. Beschließt die Kommis­sion jedoch, einen Rechtsakt vorzu­schlagen, wird das normale Gesetz­ge­bungs­ver­fahren in Gang gesetzt: Der Kommis­si­ons­vor­schlag wird nach dem im Vertrag vorge­se­henen Verfahren dem Europä­i­schen Parla­ment und dem Rat vorge­legt und wenn er angenommen wird, erlangt er in allen Mitglied­s­taaten Geset­zes­kraft.

Wie groß ist nun die Wahrschein­lich­keit, dass die Kommis­sion positiv reagiert? Zunächst einmal entspricht es ihrer Politik, populäre Themen aufzu­grei­fen. Seit einigen Jahren, genau gesagt, seit dem Amtsan­tritt von Kommis­si­ons­prä­si­dent J. M. Barroso, profi­liert sich die Kommis­sion in all ihren Selbst­dar­stel­lungen damit, dass sie im Inter­esse der Bürger handelt und dafür Sorge trägt, dass der Bürger aus der EU Nutzen zieht. So ist es nur folge­richtig, dass sie einer Initia­tive, die von einer Million Bürgern aus sieben Mitglied­s­taaten getragen wird, grund­sätz­lich positiv gegen­über steht. Schließ­lich kann damit überzeu­gend demon­s­triert werden, dass sie geneigt ist, eine Politik für die Bürger zu machen. Ander­seits ist sie aber auch gehalten, auf die Kohärenz ihrer politi­schen Linie zu achten und die Durch­set­zungs­chancen einer politi­schen Kursän­de­rung in Betracht zu ziehen. Nehmen wir das Beispiel der „8hours“-Initia­tive. Die Kürzung der Trans­port­zeiten ist ein aktuelles Thema, denn die Kommis­sion ist durch die Tierschutz­trans­port­ver­ord­nung von 2005 verpflichtet, dem Europä­i­schen Parla­ment und dem Rat (bis spätes­tens Januar 2011) einen Bericht über die bishe­rigen Erfah­rungen vorzu­le­gen. Sie gab eine wissen­schaft­liche Studie in Auftrag und kam ihrer Berichts­pflicht im November 2011 nach. In ihrem Bericht schlägt sie eine Reihe von Maßnahmen zur Ergän­zung der Verord­nung vor.10 Mit anderen Worten, das Thema steht auf der Tages­ord­nung und die Europä­i­sche Bürger­in­itia­tive nimmt Stellung zu einer aktuell laufenden Diskus­sion.

Die Wahrschein­lich­keit, dass sich die Kommis­sion mit „8hours“ befassen wird, erhöht sich dadurch, dass das Europä­i­sche Parla­ment eine Resolu­tion verab­schiedet hat, die von mehr als der Hälfte der Abgeord­neten unter­zeichnet wurde, so dass sie als offizi­elle Stellung­nahme des Parla­mentes gilt. Dies hat zwar keine recht­li­chen Folgen, verleiht aber der Forde­rung von „8hours“ politi­sches Gewicht. Die Unter­stüt­zung hat nicht nur symbo­li­schen Wert, sondern signa­li­siert, dass sich in den späteren Verhand­lungen das Europä­i­sche Parla­ment für eine deutliche Kürzung der Trans­port­zeiten stark machen wird.

Effek­tive demokra­ti­sche Parti­zi­pa­tion?

Die entschei­dende, dritte Frage lautet nun: Gibt die Europä­i­sche Bürger­in­itia­tive dem Bürger ein Instru­ment in die Hand, mit dem sie oder er Einfluss auf die Inhalte der europä­i­schen Politik nehmen kann? Mit anderen Worten, leistet sie wirklich einen Beitrag zur effek­tiven demokra­ti­schen Parti­zi­pa­tion?

In der Tat ist vorge­sehen, dass einzelne Bürger die Initia­tive ergreifen, sich trans­na­ti­onal zusam­men­finden und ihr Anliegen auf den Weg bringen. Diese Vorstel­lung ist besten­falls naiv, wenn nicht zynisch. Nur eine kleine europä­i­sierte (Bildungs-)Elite ist in der Lage, Gleich­ge­sinnte in sieben EU-Län­dern zu mobili­sieren, ihr Anliegen in einer Vielzahl von Sprachen zum Ausdruck zu bringen und den organi­sa­to­ri­schen Aufwand der digitalen Infor­ma­ti­ons­ver­brei­tung und Unter­schrifts­samm­lung zu meistern. Und in der Tat stehen hinter den von Indivi­duen getra­genen Initia­tiven zu „High Quality European Educa­tion for All“ Vertreter und Absol­venten der Europa-­Schu­len11 bzw. bei „Frater­nité 2020 – Mobility. Progress. Europe“ durch Erasmus und andere EU-Aus­tausch­pro­gramme geför­derte Studenten und Profes­soren, die European Studies lehren.12 Auch bei den anderen Initia­tiven liegt die Autoren­schaft nicht beim einfa­chen Bürger. Nach den Vorgaben der EU sollten Bürger­in­itia­tiven nicht von Organi­sa­ti­onen geleitet, sondern von diesen nur geför­dert und unter­stützt werden. Ferner sollen Abgeord­nete des Europä­i­schen Parla­ments sich nicht der Bürger­in­itia­tive bemäch­ti­gen. Die Vorschrift ist, dass Mitglieder des Europä­i­schen Parla­ments bei der Mindest­zahl von 7 Bürgern für den Bürge­raus­schuss nicht mitge­rechnet werden.

Die Praxis sieht anders aus: Die meisten Initia­tiven werden von Organi­sa­ti­onen bzw. von Mitglie­dern des Europä­i­schen Parla­ments lanciert. Mit anderen Worten, die bereits politisch organi­sierten Kräfte dominieren das Feld. Bürger werden zur Mitwir­kung aufge­for­dert und in der Tat ist allge­mein festzu­stellen, dass Bürger für diese Formen der „unkon­ven­ti­o­nellen politi­schen Parti­zi­pa­tion“ – wie es im politik­wis­sen­schaft­li­chen Fachjargon heißt – offen sind. Die Wahlbe­tei­li­gung mag sinken, aber die Bereit­schaft, Unter­schriften zu leisten oder zu spenden ist weiter verbreitet als je zuvor. Aller­dings ist es „Parti­zi­pa­tion light“, denn in ihrer Mehrheit sind die Bürger eben nicht bereit, Mitglied einer Organi­sa­tion zu werden oder sich in anderer Form länger­fristig zu engagie­ren. Damit überlässt man nicht nur die Arbeit zu Durch­füh­rung einer EBI einer kleinen Zahl von Aktivisten, man verlässt sich auch darauf, dass die, die bereits organi­siert sind, politisch relevante Themen aufgrei­fen. Damit geht einher, dass es zu Inter­es­sens­ver­schie­bungen kommt: Ich unter­schreibe, wenn ich darum gebeten werde, und unter­stütze so eine Sache, die andere für wichtig halte, während ich zu anderen Themen, die mir vielleicht mehr auf den Nägeln brennen, meine Stimme nicht erhebe. Die Schwelle zum eigenen politi­schen Engage­ment ist hoch, das ist eine bekannte Tatsache, denn es waren schon immer Minder­heiten, die sich um die res publica geküm­mert haben. Insofern liegen die europä­i­schen Bürger­in­itia­tiven ganz im Strom der üblichen Parti­zi­pa­ti­ons­ent­wick­lung.

Wie sind eine solch verzerrte Parti­zi­pa­ti­ons­ver­tei­lung und die Wahrschein­lich­keit der Inter­es­sens­ver­schie­bung demokra­tisch zu beurtei­len? Nach meiner Auffas­sung steht es nicht im Wider­spruch zur Demokratie, wenn der gesell­schaft­liche Wandel durch Minder­heiten voran­ge­trieben wird. Bedenk­lich wird es erst, wenn die Bevöl­ke­rung in ihrer Gesamt­heit keine Kontrolle mehr darüber hat, was Minder­heiten voran­brin­gen. Mit anderen Worten, die demokra­ti­sche Qualität der Bürger­in­itia­tiven entscheidet sich daran, ob Öffent­lich­keit und Trans­pa­renz beste­hen. Die Inter­ne­t­auf­tritte geben teils ausführ­liche, teils nur rudimen­täre Infor­ma­ti­onen darüber, was die Initia­tiven errei­chen will und wer dahinter steht. Die Initia­tive „8hours“ ist ein positives Beispiel, weil das Anliegen anschau­lich darge­stellt und die beste­henden Probleme mit Dokumenten eindrü­ck­lich belegt werden. Aber selbst die Publi­zität dieser Initia­tive ist sehr gering und insge­samt muss festge­stellt werden, dass nur wenige der Initia­tiven von den Medien beachtet werden. Somit finden sie in der breiten Öffent­lich­keit auch keine Aufmerk­sam­keit. Man wird beobachten müssen, ob sich das ändert, wenn nach Abschluss der Stimmen­samm­lung die Bürger­in­itia­tiven im Europä­i­schen Parla­ment disku­tiert werden und die Kommis­sion ihre Stellung­nahme abgibt. Die Einbin­dung des Europä­i­schen Parla­ments ist ein Gewinn, denn dadurch kann prinzi­piell eine größere Öffent­lich­keit erreicht werden.

Die Verknüp­fung von reprä­sen­ta­tiver Demokratie und direkter Demokratie kommt dem Europä­i­schen Parla­ment zugute. Sie bedeutet eine Stärkung der reprä­sen­ta­tiven Demokratie in der EU, weil das Parla­ment bisher nicht das Recht zur Geset­ze­s­i­n­i­tia­tive hat und über den Umweg der Lancie­rung oder Unter­stüt­zung einer Europä­i­schen Bürger­in­itia­tive nun Einfluss auf die politi­sche Agenda der Kommis­sion nehmen kann. So ist es auch nicht überra­schend, dass verschie­dene Frakti­onen des Europä­i­schen Parla­mentes, insbe­son­dere die Fraktion der Grünen, eine Reihe von Aktivi­täten entfaltet haben, um die EBI auf den Weg zu bringen. Das reicht von einem Handbuch: „Wie gestalte ich eine erfolg­reiche Bürger­in­itia­tive?“, über die Einrich­tung eines Insti­tuts, das Lehrgänge anbietet und Material zur Verfü­gung stellt: „Wie mache ich eine europä­i­sche Bürger­in­itia­tive?“, bis hin zu Websei­ten: „Wie kann ich mich am besten vernet­zen?“ usw. usf.

Öffent­lich­keit ist eine wichtiges Element demokra­ti­scher Willens­bil­dung und unerläss­lich für Parti­zi­pa­tion. Doch demokra­ti­sche Parti­zi­pa­tion verlangt auch, dass den Stimmen der Bürger Gehör gegeben wird. Im Falle der Initia­tive „8hours“ hat die Resolu­tion des Europä­i­schen Parla­ments ein starkes Zeichen gesetzt. Somit scheinen die Weichen auf Erfolg gestellt. Bestä­tigt wird diese Einschät­zung durch die Aussage des zustän­digen Kommis­sars anläss­lich der offizi­ellen Übergabe der EBI (am 7. Juni 2012), dass die Kommis­sion bis zum Jahr 2014 einen Verord­nungs­vor­schlag vorlegen wird, der auch eine Reduk­tion der Tiertrans­port­zeiten beinhalten wird. Aller­dings wurde diese Aussage dann nach weniger als einer Woche von der Kommis­sion demen­tiert. Diese Positi­ons­kor­rektur ist ganz auf der Linie der offizi­ellen Haltung wie sie im Tierschutz­be­richt der Kommis­sion zum Ausdruck kam. Die Kommis­sion sieht keinen Handlungs­be­darf mit Ausnahme einer besseren Überwa­chung der Einhal­tung der Verord­nung durch die Mitglied­s­taa­ten. Nach ihrer Lesart zeigt die Studie, die ihrem Votum zugrunde liegt, „(…) eine Verbes­se­rung der Gesamt­qua­lität von Tiertrans­porten“ und dies in erster Linie bei Langstreck­en­trans­por­ten. Liest man die Studie13, so ist deren Tenor ganz anders. Es wird sehr deutlich zum Ausdruck gebracht, dass keine spürbare Verbes­se­rung für das Wohl der Tiere erreicht wurde: „For the main groups of animals there are no indica­tions that animal welfare during trans­port has been improved substan­ti­ally by Regula­tion 1/2005.“ Ferner wurde ein „historic increase“ im Handel und damit im Trans­port lebender Tiere festge­stellt und außerdem vermerkt, dass es keinen nennens­werten Unter­schied zwischen der Behand­lung von Zucht­tieren und Schlacht­vieh gibt. Damit man sich eine Vorstel­lung von der Größen­ord­nung dieses Tierelends machen kann, verweise ich auf die Zahlen der Kommis­sion: Sie spricht von 35 Milli­onen Tieren, die jährlich oft tagelang quer durch Europa trans­por­tiert werden.14

Warum nun scheint die Initia­tive kein Gehör zu finden? Die erwähnte Studie bietet Aufschluss: Die Durch­set­zung des europä­i­schen Binnen­marktes, nicht zuletzt dank der Verein­heit­li­chung der Trans­port­ge­setz­ge­bung, hat zu einer Verschär­fung des Wettbe­werbs und damit zu einer Zentra­li­sie­rung der Schlacht­höfe geführt. Ausbau der Schlacht­ka­pa­zi­täten für Schweine an zentralen Stellen in Deutsch­land und Anlie­fe­rung der Schweine und Ferkel aus Dänemark und den Nieder­landen, deren Schlacht­ka­pa­zität dann abgebaut wurde. Die Auswei­tung der Trans­porte ist eine zwangs­läu­fige Folge. Selbst­ver­ständ­lich gab es bereits früher Wider­stand gegen die Schlie­ßung der kleinen, lokalen Schlacht­höfe und gegen die Verlän­ge­rung der Tiertrans­porte. Ich erwähne nur die offizi­ellen deutschen Initia­ti­ven: Bereits im Jahre 2003 haben etliche Bundes­länder eine Begren­zung der Trans­port­zeiten auf acht Stunden gefor­dert15, später gab es im Bundesrat einen Vorstoß für den Erhalt lokaler Schlacht­höfe und 2009 hat der Bundesrat sich erneut dafür einge­setzt, in der EU-Ver­ord­nung festzu­legen, dass – entspre­chend der in Deutsch­land geltenden Vorschriften – die Höchst­dauer von Trans­porten acht Stunden nicht überschreiten darf.16 Das zustän­dige Bundes­mi­nis­te­rium mochte sich dem Vorschlag nicht anschließen und verwarf vor allem die Festle­gung auf eine konkrete Zeitdauer mit dem Verweis auf die schwie­rige Erreich­bar­keit von Schlacht­hö­fen.17 Diese kleine Geschichte zeigt eine grund­sätz­liche Schief­lage europä­i­scher Politik auf: Handelte man nach dem Subsi­dia­ri­täts­prinzip, das schließ­lich als Prinzip auch in den Europä­i­schen Verträgen festge­legt ist, dann wäre das Problem längst im Inter­esse des Tierschutzes gelöst. Fällt man die Entschei­dung in Brüssel, dann stehen die Verwirk­li­chung des Binnen­marktes und die Effizienz des Wettbe­werbs im Vorder­grund. Es ist kaum zu erwarten, dass Europä­i­sche Bürger­in­itia­tiven gegen diesen Trend angehen können. Im Gegen­teil: Die Mehrheit der Initia­tiven tritt für eine Ausdeh­nung der Brüsseler Kompe­tenzen ein, sei es im Bildungs­be­reich, bei der Durch­set­zung eines unbegrenzten Wahlrechts, dem Schutz des ungebo­renen Lebens oder der Grund­ver­sor­gung mit Wasser. Kurz gesagt, die Europä­i­sche Bürger­in­itia­tive könnte sich als Vehikel für weitere Zentra­li­sie­rung und damit für die Entfer­nung der politi­schen Entschei­dungen aus dem Einfluss­be­reich des Bürgers erwei­sen.

Der zivile Dialog

Neben der Europä­i­schen Bürger­in­itia­tive hat der Vertrag von Lissabon noch ein weiteres Parti­zi­pa­ti­ons­ver­spre­chen aus dem Europä­i­schen Verfas­sungs­ver­trag übernommen, nämlich den „zivilen Dialog“. Vergleicht man die Ausfüh­rungen zum zivilen Dialog mit denen zur Europä­i­schen Bürger­in­itia­tive dann springt ein Unter­schied sofort ins Auge: Die Europä­i­sche Bürger­in­itia­tive ist ein eindeutig beschrie­benes Instru­ment und hat eine klar bestimmte Funktion. Der zivile Dialog ist als allge­meines Prinzip formu­liert und fordert die europä­i­schen Insti­tu­ti­onen auf, das zu tun, was man eigent­lich als Selbst­ver­ständ­lich­keit betrachten sollte: Sie sollen den Bürge­rinnen und Bürgern die Möglich­keit geben, ihre Ansichten öffent­lich bekannt zu geben und auszu­t­au­schen, sie sollen einen offenen, trans­pa­renten und regel­mä­ßigen Dialog mit den reprä­sen­ta­tiven Verbänden und der Zivil­ge­sell­schaft pflegen und die Kommis­sion soll umfang­reiche Anhörungen der Betrof­fenen durch­füh­ren. Diese Sollbe­stim­mungen sind nicht nur sehr allge­mein formu­liert, sie bringen auch keine Neuerungen, sondern halten nur vertrag­lich fest, was ohnehin tägliche Praxis ist.

Gemessen an dem Anspruch, mehr Parti­zi­pa­tion zu wagen, ist vor allem bedenk­lich, dass keine konkreten Verfahren genannt werden, die den Bürgern bzw. den Vertre­tern der Zivil­ge­sell­schaft ermög­li­chen, ihre Belange zu Gehör zu bringen und Einfluss auf die Europä­i­sche Politik zu gewin­nen. Ein weiteres Problem ist, dass es unbestimmt bleibt, wer die relevanten Akteure sind. Angespro­chen werden die Bürger, reprä­sen­ta­tive Verbände, die von einer Politik Betrof­fenen und die Zivil­ge­sell­schaft. Was ist mit Zivil­ge­sell­schaft gemeint? Gibt es überhaupt eine europä­i­sche, d. h. eine trans­na­ti­onal vernetzte Zivil­ge­sell­schaft und wie könnte sie sich artiku­lie­ren? Schaut man sich die Debatten des Verfas­sungs­kon­vents an, so wurde gerade diese Frage sehr unter­schied­lich beant­wor­tet. Gerne verwies man auf die wichtige Bedeu­tung der Zivil­ge­sell­schaft für die Veran­ke­rung von Demokratie in Europa, doch die Vorstel­lungen, was unter Zivil­ge­sell­schaft genau zu verstehen sei, klafften deutlich ausein­an­der. Etliche Delegierte rieben sich vor allem an der Vorstel­lung, der „orga­ni­sierten Zivil­ge­sell­schaft“ Vorrang zu geben. Sie forderten, dass den Bürgern direkt mehr Mitspra­che­mög­lich­keiten einge­räumt werden solle und dieses Privileg nicht den Vereinen und Verbänden vorbe­halten werden solle, die angeben im Namen der Bürger zu sprechen.

Parti­zi­pa­tion in der Praxis

Da die Vertrags­vor­schriften, wie gesagt, eine bereits beste­hende Praxis wider­spie­geln, sollte man sich nicht weiter mit dem Verfas­sungs­text aufhalten, sondern eben diese Praxis unter die Lupe nehmen. Spätes­tens mit ihrem Weißbuch zum Regieren (2001) hat die Europä­i­sche Kommis­sion sich dazu verpflichtet, die Bürger und die Zivil­ge­sell­schaft stärker in ihre Willens­bil­dung einzu­be­ziehen, womit sie nicht zuletzt auch einem Auftrag des Europä­i­schen Rates nachkam. Eine Voraus­set­zung für Parti­zi­pa­tion hat sie energisch angegangen, nämlich mehr Trans­pa­renz zu schaf­fen. De jure ist der Zugang zu den Dokumenten, die nicht nur die beschlos­senen Maßnahmen festhalten, sondern auch Auskunft über laufende Initia­tiven geben, relativ großzügig geregelt. Das Recht auf Zugang kann, wenn notwendig, auch einge­klagt werden oder mit Hilfe des Europä­i­schen Ombuds­manns erstritten werden. Die tatsäch­li­chen Zugangs­mög­lich­keiten werden aber deutlich durch techni­sche Unzuläng­lich­keiten und die Sprach­bar­riere erschwert. Selbst profes­si­o­nelle EU Beobachter – und wer unter den Bürgern kann sich schon dazu zählen – verbringt gelegent­lich Stunden, um das einschlä­gige Dokument zu finden. Grünbü­cher und Memoranden, in denen die künftigen Politik­vor­haben erläu­tert werden, liegen häufig nur in einer Sprache vor. Mit anderen Worten, nur der fremd­sprach­lich begabte und mit dem Internet vertraute Bürger ist Nutznießer der an sich so lobens­werten Trans­pa­renz der EU.

Ihre Stimme in Europa

Auch der Dialog mit dem Bürger wurde in Angriff genommen, doch dieser Dialog führte ebenfalls zu einem ambiva­lenten Ergeb­nis. „Ihre Stimme in Europa“ ist eine Einla­dung, sich an den Debatten über die Europä­i­sche Union und ihre Zukunft zu betei­li­gen. Die Auffor­de­rung im Internet klingt viel verspre­chend: „Disku­tieren Sie unmit­telbar mit Entschei­dungs­trä­gern und tauschen Sie sich mit anderen Bürgern aus, die sich für das gleiche Thema inter­es­sie­ren.“ Verwiesen wird dann auf die Blogs von Kommis­saren und hochran­gigen Kommis­si­ons­be­diens­teten in den EU-Ver­tre­tungen in den Mitglied­s­taa­ten. Die einschlä­gige Seite der Kommis­sion18 zeigt das Porträt von 6 Kommis­saren und 3 Vertre­tern in EU-Län­dern, was bei 27 Kommis­saren und 27 Mitglieds­län­dern eine recht magere Reprä­sen­tanz ist. Klickt man dann weiter, muss man feststellen, dassnur ein einziger Blog bei den Kommis­saren und ein Blog aus der EU-Ver­tre­tung in Öster­reich zugäng­lich sind. Bei allen anderen heißt es lakonisch „the address you used is incor­rect or obsolet“ und dann wird man in Sekun­den­ge­schwin­dig­keit auf das EU-Le­xikon von A bis Z weiter­ge­lei­tet. Auch der Verweis auf Facebook ist eher irrefüh­rend, denn im Angebot sind nur pdf-Da­teien und das auch fast nur in engli­scher Sprache, d. h. es gibt ledig­lich zwei Ausnah­men: eine Datei gibt es auf Polnisch und eine zweite zusätz­lich zu Englisch auch auf Bulga­risch.

Nicht eingehen möchte ich auf die unter­schied­li­chen Programme, mit denen die europä­i­schen Insti­tu­ti­onen Bürger aufge­rufen haben, sich direkt an europä­i­schen Debatten zu betei­li­gen. Veran­stal­tungen wie Europa-­Kon­fe­renzen oder delibe­ra­tive Foren ermög­li­chen Bürgern eine direkte Mitwir­kung, doch unsere Unter­su­chungen haben rasch die bereits beste­hende Auffas­sung bestä­tigt, dass diese Form des „parti­ci­pa­tory enginee­ring“ wenig zur Demokra­ti­sie­rung der EU beitragen kann. Ein offen­kun­diger Schwach­punkt ist, dass im Vergleich zur Bevöl­ke­rungs­größe der EU immer nur eine verschwin­dend kleine Zahl von Mitwir­kenden betei­ligt ist und selbst wenn – wie beim „deli­be­ra­tive polling“ – eine nach strengen wissen­schaft­li­chen Maßstäben reprä­sen­ta­tive Gruppe von Bürgern zusam­men­ge­führt wird, es nicht gewähr­leistet ist, dass deren Diskus­sion ein reprä­sen­ta­tives Meinungs­bild ergibt. Ein weiterer Schwach­punkt ist, dass nicht nachzu­voll­ziehen ist, wie die Diskus­si­ons­er­geb­nisse Eingang in die Meinungs­bil­dung der europä­i­schen Insti­tu­ti­onen finden könnten.

Einla­dung zur Konsul­ta­tion

Daneben gibt es aller­dings noch ein weiteres Angebot. Die Einla­dung klingt wieder viel verspre­chend: „Gestalten Sie die europä­i­sche Politik mit, indem Sie sich an unseren Konsul­ta­ti­onen betei­li­gen.“ Die einschlä­gige Seite listet die laufenden Konsul­ta­ti­o­nenauf, die zu neuen Geset­ze­s­i­n­i­tia­tiven oder zur Übera­r­bei­tung beste­hender Richt­li­nien durch­ge­führt werden.19 Die Teilnahme an solchen Konsul­ta­tion eröffnet dem Bürger eine sehr direkte Parti­zi­pa­tion am europä­i­schen Politik­ge­sche­hen. Die Frage ist aller­dings, ob diese Parti­zi­pa­tion auch ein wirkungs­volles Instru­ment demokra­ti­scher Mitwir­kung ist. Dieser Frage haben wir uns in einem umfang­rei­chen empiri­schen Forschungs­pro­jekt angenommen und über unsere Ergeb­nisse möchte ich hier berich­ten.20

Die Teilnahme an den Konsul­ta­ti­ons­ver­fahren der Europä­i­schen Kommis­sion ist insofern von Bedeu­tung, weil die Kommis­sion nach wie vor über das Initia­tivrecht für die europä­i­sche Gesetz­ge­bung verfügt. Bürger können sich in aller Regel an Online-­Kon­sul­ta­ti­onen unmit­telbar betei­ligen und der Online-­Zu­gang macht die Betei­li­gung einfach. In der Praxis bestehen aber doch recht hohe Zugangs­hürden, denn man muss überhaupt von diesem Angebot wissen und man muss verstehen, worum es geht. Da die Dokumente meist nur in Englisch vorlie­genden und im EU-Fach­jargon abgefasst sind, dürfte der durch­schnitt­liche EU-Bürger überfor­dert sein. Unsere syste­ma­ti­sche Überprü­fung von mehreren Konsul­ta­ti­onen zur Reform der EU hat die ernüch­ternde aber nicht überra­schende Tatsache zu Tage geför­dert, dass die Betei­li­gung von Bürgern äußerst gering und sozial­sta­tis­tisch einseitig verzerrt ist. Der typische Teilnehmer ist akade­misch gebildet, männlich und kommt nur selten aus dem Süden oder Osten der EU.

Zivil­ge­sell­schaft­liche Einbin­dung: Ein Gleich­ge­wicht der Inter­es­sen?

Die Einrich­tung der Online-­Kon­sul­ta­ti­onen hat zwar nur in wenigen Ausnah­me­fällen eine größere Zahl von Bürgern mobili­siert, doch die Kommis­sion verweist mit Fug und Recht darauf, dass sie die Betei­li­gung der europä­i­schen Zivil­ge­sell­schaft deutlich erhöht hat. Doch wer tritt hier als Zivil­ge­sell­schaft auf? Nach Brüsseler Verständnis ist Zivil­ge­sell­schaft die breite Palette von Verbänden, Platt­formen und Netzwerken, die staat­lich unabhängig sind, keine profi­t­o­ri­en­tierten Unter­nehmen sind und politi­sche Anliegen gegen­über der Politik vertre­ten. Mit anderen Worten, es sind Inter­es­sen­or­ga­ni­sa­ti­onen, die für ihre Mitglieder oder für allge­meine Anliegen eintre­ten. Das schließt Umwelt­ver­bände, Menschen­rechts­ak­ti­visten und Gewerk­schaften ebenso ein, wie Wirtschafts­ver­bände oder Berufs­grup­pen. Somit werden alle im inter­me­di­ären Raum aktiven gesell­schaft­li­chen Gruppen mit dem Etikett „Zivil­ge­sell­schaft“ belegt und sie alle sind aufge­rufen, ihre Belange in den Konsul­ta­ti­onen zu Gehör zu bringen.

Hält man sich nun vor Augen, dass die Vertreter wirtschaft­li­cher Inter­essen immer schon eine sehr aktive EU-Lobby betrieben haben, stellt sich die Frage, ob die neuen­Kon­sul­ta­ti­ons­in­stru­mente hier eine Änderung gebracht haben. Konkret gilt es zu prüfen, ob nun auch nicht-­wirt­schaft­liche Inter­essen auf Brüsseler Ebene vergleichbar präsent sind, ob sie gleich­ge­wichtig in den Konsul­ta­ti­onen betei­ligt sind und ob sie auf diesem Weg Einfluss nehmen können.

Nach unseren Forschungs­er­geb­nissen ist das Ergebnis gemischt. Zahlen­mäßig ist die Gruppe der Nicht­re­gie­rungs­or­ga­ni­sa­ti­onen (NGOs), die keine wirtschaft­li­chen Inter­essen vertreten, deutlich angewach­sen. Die Kommis­sion hat etliche Anstren­gungen unter­nommen, um vor allem den europä­i­schen Zusam­menschluss von einschlä­gigen NGOs zu fördern. Sie hat prakti­sche Aufbau­hilfe geleistet, hat Finanz­mittel zur Verfü­gung gestellt, ihnen einen privi­le­gierten Zugang verschafft, und bei einigen europä­i­schen Verbänden muss man sagen, dass es sie ohne die Unter­stüt­zung der Kommis­sion nicht gäbe.

Im Ergebnis kann man feststellen, dass NGOs heute sehr viel präsenter und besser organi­siert auf europä­i­scher Ebene sind als je zuvor. Auch die Änderung in den Konsul­ta­ti­ons­ver­fahren, ihre erhöhte Trans­pa­renz und der vor allem durch die Online-­Kon­sul­ta­ti­onen sehr viel einfa­chere Zugang hat ihre Betei­li­gung verbes­sert. Somit ist es zu einer Plura­li­sie­rung der Inter­es­sens­ver­tre­tung gekom­men. Wenn man sich im Einzelnen genau deren Vertei­lung anschaut, muss man aller­dings feststellen, dass es keines­wegs ein Gleich­ge­wicht in der Reprä­sen­ta­tion der Inter­es­sen­lager gibt. Es gibt Ungleich­ge­wichte nicht nur in der Vertre­tung von Produ­zen­ten­in­ter­essen auf der einen und von Konsu­men­ten­-bzw. allge­meinen Inter­essen auf der anderen Seite, sondern es gibt auch ein eindeu­tiges geogra­fi­sches Gefälle. Grob skizziert gibt es eine Trenn­linie zwischen Nord und Süd und zwischen Ost und West. Inter­es­sen­gruppen aus dem Verei­nigten König­reich, aus Deutsch­land, den skandi­na­vi­schen und Benelux-­Staaten und auchaus Öster­reich sind fast immer und in großer Zahl vertreten, gleich­gültig ob sie Produ­zenten, Konsu­menten oder Umwelt­in­ter­essen vertreten, während Wirtschafts­ver­bände, Gewerk­schaften und NGOs aus Osteu­ropa oder Südeu­ropa sich rar machen. Insge­samt darf aber nicht übersehen werden, dass meistens doch eine weite Bandbreite von Meinungen und Stimmen artiku­liert wird.

Kommt die Botschaft an?

Demokra­ti­sche Parti­zi­pa­tion setzt nicht nur die Chancen­gleich­heit in der Inter­es­sen­ver­tre­tung voraus, sondern verlangt auch Parti­zi­pa­ti­ons­ver­fahren, die so gestaltet sind, dass die Positi­onen authen­tisch und diffe­ren­ziert darge­legt werden können. Hier besteht gerade bei den Online-­Kon­sul­ta­ti­onen ein Dilemma: Frage­bögen mit vorge­ge­benen Antwort­ka­te­go­rien sind leicht auszu­füllen, senken also die Zugangs­schwelle, was im Inter­esse einer breiten Betei­li­gung zu begrüßen ist. Online-­Kon­sul­ta­ti­onen mit offenen Fragen, die eine ausge­ar­bei­tete Stellung­nahme verlangen, sind anspruchs­voll und diesem Anspruch kann in der Regel nur ein Experte genügen. Insge­samt kann man feststellen, dass der Kreis der Betei­ligten immer enger wird, je inhalt­li­cher die Konsul­ta­ti­onen werden. Dies gilt für Konfe­renzen und Workshops, insbe­son­dere aber auch für beratende Ausschüsse und die bilate­ralen Gespräche der Kommis­si­ons­dienst­stel­len. Hinzu kommt, dass viele solcher Konsul­ta­ti­onen auf Einla­dung erfolgen und somit die Kommis­sion entscheidet, wer zum Kreis der Betei­ligten gehört. Einige Dienst­stellen haben eine Vorrei­ter­rolle bei der Propa­gie­rung des zivilen Dialogs einge­nommen und sind offener, d. h. sie haben sich über den Kreis der Betei­ligten mit Vertre­tern der Zivil­ge­sell­schaft geeinigt. Die nächste Frage ist dann, wie die Kommis­sion mit den Stellung­nahmen der zivil­ge­sell­schaft­li­chen Verbände umgeht. Die formalen Regelungen erscheinen zunächst zufrie­den­stel­lend, doch es fehlen wichtige Elemente und die Praxis lässt zu wünschen übrig. Bei der Online-­Kon­sul­ta­tion hat die Kommis­sion sich verpflichtet, die Konsul­ta­ti­ons­er­geb­nisse in einem Bericht zusam­men­zu­fas­sen. Nur wenige dieser Berichte sind wirklich aussa­ge­kräftig in dem Sinne, dass sie das in den Stellung­nahmen enthal­tene Für und Wider angemessen aufgreifen und daraus Schluss­fol­ge­rungen für das weitere Vorgehen der Kommis­sion ziehen. Viele Berichte beschränken sich auf rein statis­ti­sche Zusam­men­fas­sun­gen. Durch­gängig wird in den Berichten der Eindruck vermit­telt, dass die überwäl­ti­gende Mehrheit der Stellung­nahmen im Sinne der Kommis­sion ausge­fallen ist. Bei unserer eigenen Durch­sicht konnten wir diesen Eindruck aller­dings nur selten teilen. Mit anderen Worten, wir gewannen den Eindruck einer im eigenen Inter­esse wohlmei­nenden, um nicht zu sagen manipu­la­tiven Inter­pre­ta­tion. An diesem Punkt haben die gesell­schaft­li­chen Inter­es­sen­ver­treter auch immer wieder nachge­hakt und die Kommis­sion aufge­for­dert, inhalt­lich zu begründen, warum sie alter­na­tive Vorschläge nicht aufgreift. Die Forde­rung nach „feed-­back“ und „reason-­gi­ving“ wird seit Jahren immer wieder gestellt.

Man muss aller­dings anerkennen, dass sich die Kommis­sion hier in einem doppelten Dilemma befin­det: Zum einen ist die Zahl der Stellung­nahmen sehr oft klein und ein Blick auf die betei­ligten Organi­sa­ti­onen lässt Zweifel an der Reprä­sen­ta­ti­vität des Meinungs­bildes aufkom­men. Zum anderen hat die Kommis­sion zwar ein Initia­tivrecht, aber sie muss im Inter­esse einer Überein­kunft mit dem Rat und dem Europä­i­schen Parla­ment kompro­miss­fähig sein. Bindet sie sich einseitig an das Konsul­ta­ti­ons­er­gebnis, wird sie unfle­xibel und verliert damit an Einfluss. Der plaka­tive Verweis, dass die Kommis­sion in den Konsul­ta­ti­onen breite Unter­stüt­zung gewonnen habe, hilft dagegen, um dem Kommis­si­ons­vor­schlag in den Verhand­lungen mit Regie­rungen und dem Europä­i­schen Parla­ment politi­sches Gewicht zu verlei­hen.

Inner­ver­band­liche Demokra­tie?

Ein ausge­wo­gener Plura­lismus, die Chance der diffe­ren­zierten Offen­le­gung der eigenen Anliegen und die Ansprech­bar­keit der politisch Verant­wort­li­chen sind wichtige Elemente einer demokra­ti­schen Parti­zi­pa­tion. Ein Kernele­ment aber ist die demokra­ti­sche Qualität der Reprä­sen­ta­tion der Inter­es­sen. Demokra­ti­sche Reprä­sen­ta­tion des Bürger­wil­lens oder doch zumin­dest des Willens der Mitglieder einer Organi­sa­tion setzt voraus, dass die Verbandss­pitze auf der Grund­lage eines Mandats handelt oder doch zumin­dest nachträg­lich für ihr Handeln zur Rechen­schaft gezogen werden kann. Bevor­zugte Gesprächs­partner der Kommis­sion sind europä­i­sche Verbände, die möglichst das breite Meinungs­spek­trum aus den Mitglied­s­taaten schon auf eine gemein­same Position gebracht haben. Es sind Verbands­ver­bände, die ihrer­seits oft schon Verbands­ver­bände als Mitglieder haben. Um ihren Anliegen mehr Gewicht zu verleihen, haben sich gerade die europä­i­schen NGOs noch zu Platt­formen oder Netzwerken zusam­men­ge­schlos­sen. Das erleich­tert zwar die Kommu­ni­ka­tion unter den EU-Ver­bänden mit gleich­ge­rich­teten Inter­essen, erschwert aber erheb­lich die Kommu­ni­ka­tion mit der Basis. Ein demokra­ti­scher Willens­bil­dungs­pro­zess müsste über viele Stufen laufen, um die Anliegen der Basis wirkungs­voll nach Brüssel zu vermit­teln. Bei unserer Unter­su­chung haben wir bis zu 13 Stufen gezählt, die ein Verband überbrü­cken muss bevor er beim Bürger landet. Um die Ineffi­zienz eines solchen mehrstu­figen Verfah­rens zu vermeiden, haben viele EU-Ver­bände in letzten Jahren verstärkte Anstren­gungen unter­nommen, die Kommu­ni­ka­ti­ons­lücke zu ihren Mitglie­dern durch eine profes­si­o­nelle Infor­ma­ti­ons­po­litik zu schlie­ßen. Neben den Jahres­ta­gungen, die den Delegierten der angeschlos­senen (natio­nalen) Verbände offen­stehen und auf denen die Richt­li­nien der Arbeit beschlossen werden, haben einige Verbände ihre Arbeits­aus­schüsse für Aktivisten geöffnet, die nicht vom natio­nalen Mitglieds­ver­band delegiert wurden, sondern aus eigenem Inter­esse teilneh­men. Das verbrei­tert die Parti­zi­pa­tion, fördert aber die Infor­ma­li­sie­rung der Politik und behin­dert Kontrolle und Verant­wor­tung. Zuneh­mend werden sich die europä­i­schen Verbände ihres eigenen demokra­ti­schen Defizits bewusst. Doch im Unter­schied zu den inter­na­ti­onal tätigen Verbänden haben sie bisher wenige Anstren­gungen unter­nommen, um inner­ver­band­liche Demokratie und Verant­wort­lich­keit zu verbes­sern.

Eine ernüch­ternde Bilanz

Das Fazit zum zivilen Dialog lautet deshalb, dass auf der Habenseite eine Plura­li­sie­rung der in Brüssel aktiven Inter­es­sen­gruppen und der in den Konsul­ta­ti­onen präsenten Meinungen statt­ge­funden hat. Ungleich­ge­wichte sind nach wie vor vorhanden, wenn auch gemil­dert. Demokra­ti­sche Parti­zi­pa­tion ist damit aber nicht erreicht, denn es fehlt die Rückbin­dung an den Bürger. Effek­tive Einfluss­nahme, die ein wichtiges Merkmal demokra­ti­scher Parti­zi­pa­tion ist, ist ebenfalls nicht gewähr­leistet und das ist auch gut so. Da die Konsul­ta­ti­onen weit ab vom Bürger statt­finden und weder die Inter­es­sen­gruppen, die in seinem Namen sprechen, noch die Kommis­sion, die sich anheischt, das „euro­pä­i­sche Inter­esse“ zu vertreten, einer demokra­ti­schen Kontrolle unter­liegen, wäre politi­sche Mitbe­stim­mung über den Weg des zivilen Dialogs ein Rückschritt statt ein Forts­chritt in Demokra­tie.

Leider hat die Stärkung der Brüsseler Inter­es­sen­gruppen zwei bedenk­liche Neben­ef­fekte, die selten beachtet werden. Zum einen hat die notwen­dige und von der Kommis­sion aktiv geför­derte Profes­si­o­na­li­sie­rung zur Folge, dass gerade bei den NGOs der Charme der sozialen Bewegungen verlo­ren­geht. Die Streit­kultur wird verdrängt von werbe­träch­tigen Kampa­gnen und schön gestal­tete Webseiten, die übrigens überwie­gend von der Kommis­sion bezahlt werden. Es geht um Motivie­rung für eine gute Sache, so wie sie die Brüsseler Funkti­ons­e­lite sieht, und nicht um den Austausch und die Ausein­an­der­set­zung mit Ideen, die von der Basis her kommen. Zum anderen ist bei allen EU-Ver­bänden ein Hang zur Zentra­li­sie­rung zu beobach­ten. Den meist von der Kommis­sion finan­zierten NGOs kann man nicht den Vorwurf machen, dass sie als Sprach­rohr der Kommis­sion fungie­ren. Sie vertreten häufig mit Nachdruck eine abwei­chende Meinung zur vorge­schla­genen Strate­gie. Aber die Strategie, die sie bevor­zugen, visiert immer eine europä­i­sche Lösung an.

Dieser Zentra­li­sie­rungs­schub ist auch in der Europä­i­schen Bürger­in­itia­tive einge­baut. Nach dem Vertrag kann dieses Instru­ment nämlich nur genutzt werden, um die Europä­i­sche Kommis­sion aufzu­for­dern, durch geeig­nete Geset­zes­vor­schläge die Umset­zung der Verträge voran­zu­brin­gen. Die Neigung des Europä­i­schen Parla­ments, sich der Europä­i­schen Bürger­in­itia­tive zu bedienen, um in der europä­i­schen Gesetz­ge­bung initiativ zu werden, wird diese Tendenz noch verstär­ken. Die Stoßrich­tung der bisher vorlie­genden EBI zeigt zusätz­lich, dass sie bevor­zugt einge­setzt werden, um die Zustän­dig­keit der EU zu erwei­tern, und außerdem von ohnehin pro-eu­ro­pä­i­schen Gruppen lanciert werden.

Leider muss ich so mit einem skepti­schen Unterton schlie­ßen: zivil­ge­sell­schaft­liche Parti­zi­pa­tion, ziviler Dialog und Europä­i­sche Bürger­in­itia­tive wurden als Beitrag zur Demokra­ti­sie­rung der EU geprie­sen. Tatsäch­lich funktio­nieren sie nach den Vorgaben einer europä­isch ausge­rich­teten Elite und beför­dern die Zentra­li­sie­rung der Macht, deren Kontrolle dem Bürger immer mehr entglei­tet.

* Der Beitrag ist die Übera­r­bei­tung eines Vortrages, der auf dem Gusta­v-Hei­ne­mann-­Forum am 11.05.2012 gehalten wurde.

Anmerkungen:

1 Eine Übersicht findet sich in Green European Founda­tion 2010: S. 64–65.

2 Es muss ein Bürge­raus­schuss gebildet werden, der aus 7 Bürgern besteht, die aus 7 unter­schied­li­chen EU-Staaten kommen; für die Zahl der Unter­stützer sind Mindest­zahlen für jedes Land vorge­geben, die sich aus einem Vielfa­chen der Sitze des Europä­i­schen Parla­ments errechnen und somit ungefähr der Bevöl­ke­rungs­größe entspre­chen.

3 Eine Bürger­in­itia­tive ist in jedem Bereich möglich, in dem die Kommis­sion nach den Verträgen befugt ist, einen Rechtsakt vorzu­schla­gen.

4 http://www.greenpeace.org/eu-unit/en/News/2010/first-citizens-initiative/ (28.07.2012)

5 http://ec.europa.eu/citizens-initiative/public/initiatives/ongoing (28.07.2012)

6 http://www.ebi-grundeinkommen.de/ (28.07.2012)

7 http://ec.europa.eu/citizens-initiative/public/initiatives/ongoing und http://www.right2water.eu/ (29.07.2012)

8 www.free-sunday.eu (29.07.2012).

9 Siehe http://ec.europa.eu/citizens-initiative/public/basic-facts (15.08.2012).

10 COM(2011) 700 final; http://ec.europa.eu/food/animal/welfare/transport/docs/10112011_report_en.pdf (15.08.2012).

11 www.EuroEdTrust.eu (15.08.2012).

12 www.F2020.eu (15.08.2012).

13 http://ec.europa.eu/food/animal/welfare/transport/docs/executive_summary_study_en.pdf (15.08.2012).

14 Die Verord­nung sieht je nach Tierart unter­schied­liche Fahrt­zeiten vor: Schweine und Pferde 24 Stunden Trans­port, Rinder, Schafe und Ziegen 28 Stunden Trans­port, wobei den Letzteren eine Zeit zur Tränkung einge­räumt wird. Die genannten Trans­port­ab­schnitte können wieder­holt werden, wenn die Tiere zwischen­zeit­lich entladen, gefüt­tert und getränkt werden und 24 Stunden Ruhezeit haben.

15 Siehe u. a. Druck­sache 14/3278 Landtag Rhein­lan­d-Pfalz – 14. Wahlpe­riode; Stellung­nahme zum Vorschlag für eine Verord­nung des Rates über den Schutz von Tieren beim Trans­port und allen damit zusam­men­hän­genden Vorgängen sowie zur Änderung der Richt­li­nien 64/432/EWG und 93/119/EG des Rates KOM(2003)425.

16 Bundesrat Druck­sache 786/09 (Beschluss) vom 18.12.09.

17 Bundesrat Druck­sache 205/10 14.04.10 Unter­rich­tung durch die Bundes­re­gie­rung.

18 http://europa.eu/take-part/blogs/index_de.htm (12.08.2012).

19 http://ec.europa.eu/yourvoice/consultations/index_de.htm (12.08.2012).

20 Die Ergeb­nisse sind ausführ­lich darge­stellt in Kohler-­Koch/­Quittkat 2011 und kurz zusam­men­ge­fasst in Kohler-­Koch 2012.

Literatur

Green European Founda­tion (Hrsg.) (2010): The European Citizens’ Initia­tive Handbook. Your Guide to the World’s First Trans­na­ti­onal Direct Democracy Tool, Brüssel.

Hrbek, Rudolf 2012: Die Europä­i­sche Bürger­in­itia­tive: Möglich­keiten und Grenzen eines neuen Elements im EU-Ent­schei­dungs­system, in: integra­tion 1/2012, S. 35-50.

Kohler-­Koch, Beate 2012: Politi­sche Gesell­schaft und demokra­ti­sche Refor­mier­bar­keit der EU, in: Olaf Asbach et al. (Hrsg.) Zur kriti­schen Theorie der politi­schen Gesell­schaft. Wiesba­den: VS Verlag, S. 237-254 .

Kohler-­Koch, Beate und Chris­tine Quittkat 2011: Die Entzau­be­rung der parti­zi­pa­tiven Demokra­tie. Zur Rolle der Zivil­ge­sell­schaft bei der Demokra­ti­sie­rung von EU-Go­ver­nance. Frank­fur­t/­Main: Campus.

Quittkat, Chris­tine 2012:Die EBI als Tor zur europä­i­schen Politik: neue Akteure und die EBI, in: Forschungs­journal Neue Soziale Bewegungen, 8/2012 (im Erscheinen).