Ausweitung des Strafrechts durch europäische Vorgaben
In: vorgänge 212 (4/2015), S. 20-27
Seit einiger Zeit gehen von der Europäischen Union und vom Europarat Initiativen aus, mit denen die Mitgliedstaaten dazu verpflichtet werden sollen, bestimmte Verhaltensweisen unter Strafe zu stellen. Dieser Beitrag diskutiert, inwieweit die europäische Ebene damit zu einem aus bürgerrechtlicher Sicht problematischen Trend beiträgt, Strafandrohungen als politisches Steuerungsinstrument einzusetzen.
Lange Zeit zählten die Innen- und die Justizpolitik und damit auch die Gestaltung des Strafrechts zu den Kernbereichen nationaler Souveränität. Bis heute ist das Strafrecht in den EU-Staaten vorwiegend national geprägt, sowohl in seiner rechtsdogmatischen Grundkonzeption als auch in der konkreten Ausgestaltung der einzelnen Strafandrohungen. Zwar werden bestimmte Handlungen wie Tötungsdelikte, Körperverletzungen und Diebstahl in allen EU-Staaten gleichermaßen mit Strafen sanktioniert. Doch unterscheiden sich bereits die Begründungen des staatlichen Strafanspruchs und die Bedeutung, die der individuellen Verantwortung zugewiesen wird – besonders ausgeprägt im Schuldprinzip des deutschen Strafrechts. Auch die einzelnen Verhaltensweisen, die unter Strafe gestellt sind, unterscheiden sich erheblich. Ein weithin bekanntes Beispiel ist die Strafbarkeit des Besitzes bestimmter Drogen.
Seit einiger Zeit mehren sich indes Initiativen der Europäischen Union und des Europarats, die den Mitgliedstaaten zur wirksamen Durchsetzung verschiedenster politischer Anliegen auch die Verwendung wirksamer Sanktionen vorschreiben. Parallel führte die EU Instrumente ein, die auf der gegenseitigen Anerkennung von Justizentscheidungen beruhen. Auf der Basis eines Europäischen Haftbefehls, eingeführt durch den EU-Rahmenbeschluss 2002/584/JI, können die EU-Staaten Tatverdächtige in anderen EU-Staaten festnehmen lassen, wenn sie sich dort aufhalten. In Deutschland wurde dafür das Verbot, deutsche Staatsangehörige „an das Ausland“ auszuliefern in Art. 16 Abs. 2 GG gelockert. Deutsche können jetzt auch an andere EU-Staaten ausgeliefert werden, ebenso an den Internationalen Strafgerichtshof.
Dieser Beitrag untersucht auf der Basis ausgewählter Beispiele aus einer transdisziplinären politik- und rechtswissenschaftlichen Perspektive die Frage, inwieweit diese Initiativen den Effekt des reflexhaften Rückgriffs politischer Entscheidungsträger auf das Strafrecht verstärken und damit Teil einer politischen Tendenz sind, gesellschaftliche Probleme mit Mitteln des Strafrechts lösen zu wollen.
Strafrechtsharmonisierung unter dem Vertrag von Lissabon
Mit dem Vertrag von Lissabon ist die Innen- und Justizpolitik Ende 2009 zu einem vollwertigen Bestandteil der supranationalen Europäischen Union geworden. Zuvor war diese seit den 1990er Jahren Gegenstand der Regierungszusammenarbeit in der „dritten Säule“ der durch den Vertrag von Maastricht geschaffenen Europäischen Union. Der Vertrag von Lissabon etablierte in Art. 83 des Vertrages über die Arbeitsweise der EU (AEUV) allerdings nur den allgemeinen Rahmen für die weitere Harmonisierung. Die Konkretisierung bleibt dem Rat und dem Europäischen Parlament überlassen, die für Felder, die als „besonders schwere Kriminalität“ definiert sind, in Richtlinien „Mindestvorschriften zur Festlegung von Straftaten und Strafen“ beschließen können. Hierzu zählen „Terrorismus, Menschenhandel und sexuelle Ausbeutung von Frauen und Kindern, illegaler Drogenhandel, illegaler Waffenhandel, Geldwäsche, Korruption, Fälschung von Zahlungsmitteln, Computerkriminalität und organisierte Kriminalität.“ Jeder Mitgliedstaat hat die Möglichkeit, eine Harmonisierung zu verhindern, wenn diese „grundlegende Aspekte seiner Strafrechtsordnung berühren würde“ (Art. 83 Abs. 1 und 3 AEUV).
Die Liste der Harmonisierungsfelder verdeutlicht bereits, dass die so ermöglichte Harmonisierung weit über den Kernbestand schwerer Straftaten hinausgeht, zu denen etwa Tötungsdelikte zählen. Hier wurden überwiegend Kriminalitätsphänomene aufgelistet, die grenzüberschreitende Bezüge aufweisen und teils bereits in den zurückliegenden Jahrzehnten in verschiedenen Varianten den Anknüpfungspunkt für grenzüberschreitende Polizei- und Justizaktivitäten in Europa bildeten – im Wandel der jeweiligen politischen „Modethemen“.
Diese Konzeption läuft nicht darauf hinaus, dass europaweit einheitliche Straftatbestände geschaffen werden. Dies wäre bereits deshalb schwer praktikabel, weil auf absehbare Zeit zwar eine Europäische Staatsanwaltschaft, aber keine EU-Strafgerichte geplant sind, die ein eigenes Strafrecht der EU anwenden könnten. Im Mittelpunkt der derzeitigen Harmonisierungsstrategie steht vielmehr die Kompetenz, den Mitgliedstaaten die Schaffung von Strafandrohungen vorzuschreiben (Anweisungskompetenz).
Sanktionsforderungen in EU-Richtlinien und -Verordnungen
Ob sich die EU tatsächlich zu einer treibenden Kraft bei der Schaffung neuer Straftatbestände entwickelt, hängt maßgeblich vom Sekundärrecht ab, also insbesondere von den Richtlinien, die aufgrund von Art. 83 AEUV erlassen werden.
Erste europäische Initiativen für mehr strafrechtliche Sanktionen begannen allerdings schon lange vor dem Vertrag von Lissabon. Bereits seit den 1970er Jahren machte die Europäische Kommission vereinzelt Versuche, die Mitgliedstaaten durch Richtlinien oder Verordnungen zur Schaffung von Straftatbeständen zu bewegen.Die Mitgliedstaaten verhinderten dies jedoch über lange Zeit in den Ratsentscheidungen.
Einen Wendepunkt stellten die Bemühungen der Europäischen Kommission und des Europäischen Parlaments für die Harmonisierung des Umweltstrafrechts dar. Zunächst versuchten die Mitgliedstaaten, dieses Thema in der Regierungszusammenarbeit zu belassen und damit Kommission und Parlament zu umgehen. Daher verabschiedeten sie im Jahr 2003 im Rat einen Rahmenbeschluss für die Harmonisierung des Umweltstrafrechts – und wählten damit ein spezifisches Instrument der Regierungszusammenarbeit in der damaligen dritten EU-Säule. Kommission und Parlament klagten hiergegen beim Europäischen Gerichtshof (heute: Gerichtshof der EU) mit der Begründung, dass die Harmonisierung des Umweltrechts bereits zu der Zeit Gegenstand der supranationalen Harmonisierung in der damaligen ersten EU-Säule war und der Rat daher keine Kompetenz zum Erlass eines Rahmenbeschlusses in der dritten EU-Säule hatte. Der Gerichtshof folgte dieser Argumentation und hob den Rahmenbeschluss auf. Daraufhin schlug die Kommission eine Richtlinie auf der Basis der EG-Umweltschutzkompetenzenvor, die Rat und Parlament als Richtlinie 2008/99/EG verabschiedeten. Diese Richtlinie legt den Mitgliedstaaten die Verpflichtung auf, dass eine Reihe von umweltschädigenden „Handlungen unter Strafe gestellt werden, wenn sie rechtswidrig sind und vorsätzlich oder zumindest grob fahrlässig begangen werden“ (Art. 3). In Deutschland wurde diese Richtlinie 2011 umgesetzt, was u. a. zu Anpassungen der Umweltstraftatbestände in den §§ 324 ff. StGB und der Nebenstrafvorschriften in Umweltschutzgesetzen führte.Da große Teile des Umweltstrafrechts nun auf einer europäischen Richtlinienvorgabe beruhen, hat das deutsche Recht hier die Autonomie verloren, die Strafvorschriften anders auszugestalten als von der Richtlinie vorgeschrieben. Für eine Entkriminalisierung kann sich die deutsche Gesetzgebung nicht mehr autonom entscheiden.
Der Schutz der finanziellen Interessen der EU ist ein weiterer Bereich, in dem die Kommission und andere EU-Institutionen seit langem versuchen, die Mitgliedstaaten zu bestimmten (Mindest-)Standards bei den Strafandrohungen zu bewegen. Anlässe hierfür waren immer wieder Berichte über Betrugsfälle in EU-Förderprogrammen. In den 1990er Jahren wurde hierfür im Rahmen der damaligen dritten EU-Säule ein gesondertes Übereinkommen geschlossen.In Deutschland führte die Umsetzung zu einer Anpassung der einschlägigen strafrechtlichen Vorschriften. Im Straftatbestand des Subventionsbetrugs in § 264 Abs. 7 StGB ist daher heute klargestellt, dass auch EU-Finanzierungen unter den Subventionsbegriff fallen. Auch der ebenfalls in der damaligen dritten EU-Säule vom Rat der Innen- und Justizminister erlassene Rahmenbeschluss 2002/475/JI zur Terrorismusbekämpfung enthält Verpflichtungen der Mitgliedstaaten, einschlägige Straftatbestände zu definieren.
Die neuen Möglichkeiten zur Strafrechtsharmonisierung, die mit dem Vertrag von Lissabon in Art. 83 AEUV geschaffen wurden, dürften mittelfristig zur Ausweitung der Strafrechtsharmonisierung auf weitere Bereiche führen, möglicherweise auch auf Felder wie die Zoll-, Agrar- und Fischereipolitik, die Verkehrspolitik, die Wettbewerbs- oder die Einwanderungspolitik.
Strafrechtliche Sanktionsverpflichtungen in Übereinkommen des Europarats
Nicht nur die Europäische Union trägt zur Europäisierung des Strafrechts mit Impulsen für mehr und konsequenteres Strafrecht bei. Auch unter dem Dach des Europarats wurden einige Abkommen geschlossen, in denen sich die Mitgliedstaaten verpflichten, bestimmte Verhaltensweisen unter Strafe zu stellen.
Der Europarat spielt somit bei der Strafrechtspolitik eine ambivalente Rolle. Einerseits begrenzen die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) und die hierzu ergangene Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) das staatliche Strafen in den Mitgliedstaaten durch die Bindung an die Konventions-Menschenrechte. Andererseits haben die Europaratsstaaten eine Reihe von Konventionen abgeschlossen, bei denen die Durchsetzung der Ziele mit Hilfe des Strafrechts zu den gewählten Steuerungsinstrumenten zählt.
Vorschriften, mit denen sich die Europaratsstaaten verpflichten, Straftatbestände vorzusehen, enthalten z. B. die 2014 geschlossene Konvention über die Manipulation von Sportwetten (Art. 15 und 16), die 2007 geschlossene Konvention zum Schutz von Kindern vor sexueller Ausbeutung und sexuellem Missbrauch (Art. 18 bis 24) und die 2001 geschlossene Cybercrime-Konvention (Art. 13).
Typischerweise handelt es sich um koordinierte Reaktionen auf Vorkommnisse, bei denen gesellschaftliche Probleme deutlich geworden sind. Die Reaktion durch Strafrecht hat sich hier zu einer der Standardreaktionen entwickelt – mit erheblichen Rückwirkungen auf das Recht der Mitgliedstaaten.
Einrichtung einer Staatsanwaltschaft der Europäischen Union
Der Vertrag von Lissabon enthält noch ein weiteres Element, das zukünftig zur Europäisierung des Strafrechts beitragen dürfte: die Einrichtung einer Europäischen Staatsanwaltschaft, die in Art. 86 AEUV vorgesehen ist. Die Entscheidung hierüber fällt allerdings nicht im üblichen Gesetzgebungsverfahren durch Rat und Parlament, sondern nach einem spezifischen Verfahren, das von den Mitgliedstaaten dominiert wird. Die Protagonisten einer Europäischen Staatsanwaltschaft erhoffen sich insbesondere die Beseitigung von Unterschieden bei der Verfolgung von Betrugsdelikten zu Lasten der EU durch die Strafverfolgungsbehörden der Mitgliedstaaten.
Im Juli 2013 legte die Europäische Kommission einen Vorschlag für eine Verordnung zur Einrichtung der Staatsanwaltschaft vor.Wie im Lissabon-Vertrag vorgesehen, soll sich die Zuständigkeit zunächst auf den Schutz der finanziellen Interessen der EU beschränken, also auf die Betrugsbekämpfung bei den EU-Finanzierungsprogrammen. Seither wurde die konkrete Ausgestaltung der EU-Staatsanwaltschaft intensiv debattiert. Im März 2015 legte der Ausschuss des Europäischen Parlaments für Bürgerliche Freiheiten, Justiz und Inneres einen Zwischenbericht hierzu vor.Bereits jetzt dürfte feststehen, dass einzelne Mitgliedstaaten sich an diesem Projekt nicht beteiligen werden, insbesondere Großbritannien.
Der Lissabon-Vertrag enthält bereits die Option, die Zuständigkeit der Europäischen Staatsanwaltschaft zukünftig auch auf die „Bekämpfung der schweren Kriminalität mit grenzüberschreitender Dimension“ (Art. 86 Abs. 4 Satz 1 AEUV) auf anderen Feldern auszuweiten. Allerdings ist hierfür ein einstimmiger Beschluss aller 28 Mitgliedstaaten erforderlich. Für ein EU-Strafgericht, bei dem die Anklagen der Europäischen Staatsanwaltschaft verhandelt werden könnten, gibt es dagegen bisher keine konkreten Pläne. Folglich muss die zukünftige Europäische Staatsanwaltschaft die Verfahren vor Strafgerichten der Mitgliedstaaten führen.
Folgewirkungen der Europäisierung: Rechte der Beschuldigten und Doppelbestrafungsverbot für grenzüberschreitende Fälle
Die zunehmende Europäisierung des Strafrechts und der Strafverfolgung haben auch Rückwirkungen auf Menschenrechtsstandards. Bürgerrechtsverbände und Abgeordnete des Europäischen Parlaments setzen sich daher dafür ein, auch die Rechte der Beschuldigten und andere Verfahrensstandards zu harmonisieren.
In diesem Kontext wurde u. a. die Richtlinie 2013/48/EU verabschiedet, die Mindeststandards für das Recht auf Zugang zu einem Rechtsbeistand und zur Benachrichtigung eines Dritten bei Freiheitsentziehungen regelt. Diese Richtlinie konkretisiert Vorgaben, die in Grundzügen bereits in der Europäischen Menschenrechtskonvention, der EU-Grundrechtecharta und in Deutschland in Art. 104 GG garantiert sind.
Grenzüberschreitende Fälle können auch dazu führen, dass Personen strafrechtlich verfolgt werden, die für dieselbe Tat bereits in einem anderen Staat verfolgt, verurteilt oder freigesprochen wurden. Gemäß Art. 50 der EU-Grundrechtecharta und Art. 103 Abs. 3 GG hat das Doppelbestrafungsverbot (ne bis in idem) den Status eines Grundrechts.Dieses Grundrecht bedarf für grenzüberschreitende Fälle einer Konkretisierung. Bereits das Schengener Durchführungsübereinkommen aus dem Jahr 1990 enthält hierzu Regelungen in den Artikeln 54 bis 58: „Wer durch eine Vertragspartei rechtskräftig abgeurteilt worden ist, darf durch eine andere Vertragspartei wegen derselben Tat nicht verfolgt werden, vorausgesetzt, dass im Fall einer Verurteilung die Sanktion bereits vollstreckt worden ist, gerade vollstreckt wird oder nach dem Recht des Urteilsstaats nicht mehr vollstreckt werden kann“ (Art. 54). Nach der Integration der Schengen-Kooperation in die EU durch den Vertrag von Amsterdam (1999) gelangten Fälle zum Europäischen Gerichtshof, in denen Verfahrensbeteiligte sich auf das Doppelbestrafungsverbot beriefen. Dabei ging es um sehr unterschiedliche Fallkonstellationen, in denen fraglich war, ob es sich um dieselbe Tat handelte und ob diese bereits in einem anderen Schengen-Staat rechtskräftig abgeurteilt wurde. Der Gerichtshof hat sich in diesen Fällen um die Systematisierung dieser Rechtsfragen bemüht. Zu einer aktivistischen Rechtsprechung zur Ausweitung des Grundrechtsschutzes tendiert er hierbei allerdings nicht.
Zwischen Europäisierung als Sachzwang für mehr Strafrecht und effektiver Durchsetzung politischer Ziele – Fazit und Ausblick
Dieser Beitrag hat gezeigt, dass die politischen und rechtswissenschaftlichen Diskussionen über die Europäisierung des Strafrechts eine erhebliche Dynamik entwickelt haben. Bereits heute sind manche Teile des Strafrechts durch EU-Recht oder Europarats-Konventionen geprägt. Die Öffnungsklauseln des Vertrages von Lissabon für die Harmonisierung des materiellen Strafrechts und für die Einrichtung einer Europäischen Staatsanwaltschaft werden absehbar dazu führen, dass sich dieser Trend fortsetzt. Die Beobachtung, dass die dominierende Strafrechtspolitik nicht mehr von dem Gedanken geprägt ist, dass staatliches Strafen nur als letztes Mittel (ultima ratio) zum Einsatz kommen sollte,lässt sich somit auch auf den europäischen Kontext übertragen. Die Spielräume der Mitgliedstaaten, die dahinter stehenden gesellschaftlichen Probleme mit anderen als strafrechtlichen Instrumenten zu lösen, dürften dadurch schwinden.
Nachdem die meisten Mitgliedstaaten lange gezögert hatten, Strafrechtskompetenzen an die EU abzutreten, ist nicht verwunderlich, dass sich die Harmonisierung zuerst auf Feldern wie dem Umweltschutz durchsetzte, in denen die Ablehnung von die Allgemeinheit schädigenden Verhaltensweisen auf einem breiten gesellschaftlichen Konsens beruht. Trotz aller Zweifel an der Steuerungsfähigkeit des Strafrechts wird so die Grundannahme zementiert, dass Strafandrohungen und Strafverfolgung Menschen wirksam davon abhalten könnten, die Allgemeinheit durch ihr Verhalten zu schädigen.
Auch aus bürgerrechtlicher Perspektive wäre es indes kaum sinnvoll, eine Rückkehr zum Primat der nationalen Ebene bei der Strafrechtspolitik zu fordern. Transnationale Probleme können oft nur mit internationaler Zusammenarbeit gelöst werden. Gerade die Europäische Union hat Koordinationskapazitäten für bessere transnationale Problemlösungen entwickelt. Dies zeigen z.B. Fortschritte beim Umweltschutz in Europa, die zu großen Teilen auf EU-Initiativen zurückgehen.
Wenn europäische Lösungen, oft in komplexen Kompromisspaketen, die zur Verabschiedung notwendigen Mehrheiten erreicht haben, kann es schwierig sein, sie wieder abzuschaffen. Denn auch hierfür müssten die nötigen Mehrheiten organisiert werden. Die Politikverflechtungsfalle, die Fritz Scharpf in den 1980er Jahren für die seinerzeit durch Konsensentscheidungen geprägte europäische Agrarpolitik beobachtet hat,könnte so auch für das Instrumentarium der EU-Innen- und Justizpolitik Realität werden. Dies kann dazu führen, dass Instrumente auch dann weiter genutzt werden, wenn sie sich in der praktischen Anwendung nicht bewährt haben.Daher ist es die Aufgabe von Bürgerrechtsorganisationen, die Nachteile und Grenzen strafrechtlicher Problemlösungsversuche stärker auch in der transnationalen politischen Diskussion zu verankern und auf die Wahrung von politischen und rechtlichen Spielräumen für alternative Problemlösungsstrategien hinzuwirken.
HARTMUT ADEN ist Jurist und Politikwissenschaftler. Er ist Professor für Öffentliches Recht und Europarecht an der Hochschule für Wirtschaft und Recht Berlin, dort Mitglied des Forschungsinstituts für Öffentliche und Private Sicherheit (FÖPS) sowie behördlicher Datenschutzbeauftragter der Hochschule. Webseite: www.hwr-berlin.de/prof/hartmut-aden.
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