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Humanis­ti­sche Union vertei­digt das Trennungs­gebot im Infor­ma­ti­ons­zeit­alter

18. Dezember 2012

Anhörung des Bundes­ver­fas­sungs­ge­richts zur Antiter­ror­da­tei.

Mittei­lungen 218/219 (III/IV) – Dezember 2012, Seite 1-3

(Red.) Das Antiter­ror­da­tei­ge­setz trat im Dezember 2006 in Kraft. Fast sechs Jahre später, am 6. November 2012, verhan­delte der Erste Senat des Bundes­ver­fas­sungs­ge­richts über eine Verfas­sungs­be­schwerde gegen das Gesetz zur Errich­tung der zentralen Antiter­ror­da­tei. Allein das zeigt schon, wie schwierig der Rechts­schutz gegen diese Datei und den damit verbun­denen System­wechsel in der „Sicher­heits­po­litik“ ist.
Die Humanis­ti­sche Union (HU) war zur mündli­chen Verhand­lung vor dem Bundes­ver­fas­sungs­ge­richt als sachver­stän­dige Auskunfts­person geladen. Rosemarie Will, die für die HU auftrat, vertei­digte dabei die vom Beschwer­de­führer als verletzt gerügten Grund­rechts­po­si­ti­o­nen. Neben der HU wurde der Beschwer­de­führer in seinem Begehren von den Daten­schutz­be­auf­tragten des Bundes und der Länder, dem Chaos Computer Club, dem Deutschen Institut für Menschen­rechte und der Deutschen Verei­ni­gung für Daten­schutz unter­stützt. Ihnen gegen­über vertei­digten die Vertreter der Bundes­re­gie­rung, angeführt von Innen­mi­nister Fried­rich und den Chefs der wichtigsten Sicher­heits­be­hörden dieser Republik, den Daten­aus­tausch. Rosemarie Will berichtet hier von der Verhand­lung in Karls­ruhe.

Das Antiter­ror­da­tei­ge­setz markiert eine Wende in der bundes­re­pu­bli­ka­ni­schen Sicher­heits­po­li­tik: Auf seiner Grund­lage wurde die erste Verbund­datei zwischen Geheim­diensten und Polizeien errich­tet. Neben der eigent­li­chen Antiter­ror­datei (ATD) enthält das Gesetz weitere Regelungen zur „projekt­be­zo­genen Zusam­me­n­a­r­beit“ aller betei­ligten Behörden (derzeit ca. 40), und damit eine gesetz­liche Vorschrift zur engen Zusam­me­n­a­r­beit zwischen Geheim­diensten und Polizei­be­hör­den. Erstmals dürfen die für Straf­ver­fol­gung zustän­digen Behörden die gleichen Infor­ma­ti­onen und Daten­be­stände nutzen wie jene Stellen, deren Aufgabe darin besteht, möglichst viele Verdäch­ti­gungen anzustellen und die dazu auch „im Trüben fischen“.

Aufbau und Inhalt der Antiter­ror­datei

Die Antiter­ror­datei (ATD) besteht aus zwei Teilen: zum einen den so genannten Grund­daten zu den gespei­cherten Personen und Organi­sa­ti­onen; anderer­seits aus einem Index, in dem verzeichnet ist, welche anderen Behörden in welchen Dateien weitere Infor­ma­ti­onen über diese Personen besit­zen. In der ATD wurden seit ihrer Errich­tung Perso­na­lien aus über 100 verschie­denen Daten­banken der betei­ligten Sicher­heits­be­hörden erfasst und mitein­ander verknüpft. Die Speiche­rung in der Datei kann dabei offen oder verdeckt erfol­gen. Die Art der Speiche­rung entscheidet darüber, ob die anderen Behörden bei einer Abfrage der Datei die „Tref­fer­da­ten­sätze“ sofort einsehen können, oder ob die daten­e­in­spei­sende Behörde erst entscheiden muss, ob „Treffer“ aus ihren Daten­be­ständen für die Anfra­genden sichtbar werden. In der Regel speichern die Polizei­be­hörden ihre Daten offen in der ATD, die Geheim­dienste meist verdeckt. Die infor­ma­ti­o­nelle Macht­ver­tei­lung ist damit eindeu­tig: Die Geheim­dienste entscheiden im Norma­l­fall darüber, ob und wann die Polizei weitere Infor­ma­ti­onen über Verdäch­tige erhält oder nicht.

Nach Auskunft der Bundes­re­gie­rung sind gegen­wärtig ca. 16.800 Personen in der ATD erfasst. Von 2007 bis 2011 gab es 300.000 Anfragen an die Antiter­ror­datei, mit insge­samt 1,5 Milli­onen Treffern. Nicht bekannt ist, dass durch diese massen­haften Abfragen ein Terro­rist entdeckt oder ein Anschlag verhin­dert worden wäre. Bekannt geworden ist dagegen aus den Berichten der anwen­denden Behörden, dass die meisten Anfragen an die ATD von der Polizei gestellt werden. Bei den Polizei­be­hörden besteht offenbar ein großes Bedürfnis, den von ihnen ermit­telten Sachstand durch Infor­ma­ti­onen aus dem geheim­dienst­li­chen Umfeld zu erwei­tern. Sollte diese Einschät­zung stimmen, dann bestä­tigt sie die von Beginn an mit der Antiter­ror­datei verbun­dene Sorge der Bürger­recht­ler: dass geheim­dienst­liche Infor­ma­ti­onen aus ungesi­cherten, und damit unüber­prüf­baren Quellen in polizei­liche Entschei­dungen einflie­ßen. Bereits bei der Erfas­sung der „primären Terro­ris­mus­ver­däch­tigen“ erheben Geheim­dienste Infor­ma­ti­onen weit im Vorfeld von konkreten Gefahren oder konkreten Straf­ta­ten. In die ATD fließen unter Umständen Infor­ma­ti­onen ein, die auf bloßem Hören­sagen beruhen.
Hinzu kommt, dass in der Antiter­ror­datei entgegen ihrem Namen weit mehr als nur Terror­ver­däch­tige („Gefährder“) erfasst werden: dazu gehören auch die sog. „Befür­worter von Gewalt“ (selbst wenn diese nur radikale Meinungen postu­lieren, und keinerlei Anzei­chen für eine geplante Anwen­dung der Gewalt erkennen lassen) und schließ­lich auch deren Kontakt­per­so­nen. Bei den sog. „dolosen Kontakt­per­sonen“ handelt es sich um völlig unbeschol­tene Bürge­rinnen und Bürger, die selbst weder terro­ris­ti­sche Ziele verfolgen, noch Gewalt predigen, und meist gar nichts von den entspre­chenden Gefahren in ihrem Umfeld wissen. Damit solche Kontakt­per­sonen in der ATD gespei­chert werden, genügt es bereits, wenn die Behörden davon ausgehen können, „dass sie über die Kontakt­per­sonen in ihren Ermitt­lungen weiter­kom­men.“ (Wolfgang Wieland) So landet vielleicht auch der Zeitungs­ver­käufer an der Straßen­ecke in der Datei.

Die Verhand­lung in Karls­ruhe

In den Augen von Innen­mi­nister Fried­rich war die Sache ziemlich simpel: „Die Sicher­heit möglichst Vieler zu sichern, verlangt manchmal auch, die Rechte Einiger einzu­schrän­ken.“ Das sah der Beschwer­de­führer natür­lich anders. Er rügte einen unver­hält­nis­mä­ßigen Eingriff  in sein Recht auf infor­ma­ti­o­nelle Selbst­be­stim­mung, weil die Regelung des Gesetzes viel zu unbestimmt seien. Ebenso wandte er sich gegen eine Verlet­zung des Fernmel­de­ge­heim­nisses (Artikel 10 GG), weil die weitge­henden, den Nachrich­ten­diensten einge­räumten Eingriffs­mög­lich­keiten in die Kommu­ni­ka­tion durch die Antiter­ror­datei nun auch von anderen Behörden genutzt werden können. Nicht zuletzt sah der Beschwer­de­führer im angegrif­fenen Gesetz auch einen unver­hält­nis­mä­ßigen Eingriff in die Unver­letz­lich­keit seines Wohnraums (Artikel 13 GG), weil die im Rahmen sog. Großer Lausch­an­griffe erhobenen Daten aus den eigenen vier Wänden ebenfalls in der Antiter­ror­datei landen und damit anderen Behörden zur Verfü­gung gestellt werden können. Insge­samt verstoße das Antiter­ror­da­tei­ge­setz mit seinen Regelungen gegen das verfas­sungs­recht­liche Gebot einer Trennung von Polizei und Geheim­dienst, das sich aus dem Rechts­s­taats­prinzip und dem Grund­rechts­schutz ergebe. Durch die ATD bestehe die Gefahr einer uferlosen Auswei­tung polizei­li­cher Befug­nisse, ihre rechts­s­taat­liche Entgren­zung, weil die Polizei mit ihrer Hilfe an Daten komme, die sie selbst nicht erheben dürfte.

Welchen Stellen­wert das Trennungs­gebot für Polizei und Geheim­dienste einnimmt und ob es sich aus dem Grund­ge­setz ableiten lässt, wird immer wieder bestritten; so auch vom Prozess­ver­treter der Bundes­re­gie­rung in der mündli­chen Verhand­lung und in seinen Schrift­sätzen zum Verfah­ren. Das Trennungs­gebot geht auf die Erfah­rungen mit der „geheimen Staats­po­lizei“ (Gestapo) während der NS-Dik­tatur zurück. Die Gestapo vereinte die Befug­nisse einer Polizei­be­hörde und eines Nachrich­ten­dienstes und nutzte sie zur syste­ma­ti­schen Überwa­chung und Verfol­gung politi­scher Gegner. Vor diesem Hinter­grund erteilten die drei Alliierten Militär­gou­ver­neure in ihrem „Poli­zei­brief“ an den Parla­men­ta­ri­schen Rat vom 14.4.1949 die Auflage, dass bundes­po­li­zei­liche und geheim­dienst­liche Aufgaben in getrennten Behörden zu verfolgen seien, und speziell die geheim­dienst­liche Behörde keinerlei polizei­liche Befug­nisse erhalte.

Ich habe mich in meiner Stellung­nahme für die Humanis­ti­sche Union für ein verfas­sungs­recht­li­ches Trennungs­gebot stark gemacht. Bereits die klassi­sche Inter­pre­ta­tion des Trennungs­ge­bots – die klare Abgren­zung von Organi­sa­tion und Aufgaben bei Polizei und Geheim­diensten – wird bei der Terror­be­kämp­fung durch überlap­pende Zustän­dig­keiten und gemein­same „Abwehr­zen­tren“ infrage gestellt. Mit der zuneh­menden Digita­li­sie­rung von Ermitt­lungs­a­r­beit muss dass Trennungs­gebot aber auch auf den Infor­ma­ti­ons­aus­tausch zwischen Polizei und Geheim­diensten bezogen werden. Die Regulie­rung des Infor­ma­ti­ons­flusses zwischen diesen Behörden wird im digitalen Zeitalter zum wichtigsten Anwen­dungs­fall des Trennungs­ge­bo­tes. Ein ungebremster Austausch würde zualle­r­erst das Recht auf infor­ma­ti­o­nelle Selbst­be­stim­mung ad absurdum führen. Es gehört zu den Voraus­set­zungen dieses Grund­rechts, dass der Gesetz­geber den Verwen­dungs­zweck perso­nen­be­zo­gener Daten bereits festlegt, bevor er diese erhebt und verar­bei­tet. Eine Verbund­datei, in der die Infor­ma­ti­onen ungehin­dert zwischen Polizei und Geheim­diensten ausge­tauscht werden, kommt einer dauer­haften, konti­nu­ier­li­chen Zweck­ent­frem­dung von Daten gleich. Darüber hinaus können mit den in der ATD gespei­cherten Infor­ma­ti­onen behörd­liche Entschei­dungen und – im Falle der Polizei – sogar repres­sive Handlungen verbunden sein. Mit der Infor­ma­ti­ons­wei­ter­gabe sind mittelbar also auch Zugriffe auf fremde Befug­nisse möglich – etwa wenn durch die gezielte Freigabe oder Nicht­frei­gabe von Infor­ma­ti­onen Entschei­dungen anderer Behörden getrig­gert werden.

Was ist zu erwar­ten?

Die in der Verhand­lung kritisch fragenden Verfas­sungs­richter werden mehr oder weniger große Korrek­turen an der Antiter­ror­datei fordern. Wahrschein­lich werden sie den Kreis der erfassten Personen verklei­nern, das dürfte insbe­son­dere die Kontakt­per­sonen betref­fen. Vielleicht können sich die Richter sogar dazu durch­ringen, die im Klartext enthal­tenen Grund­daten aus der ATD heraus­zu­lösen und jene in eine reine Index­datei umzuge­stal­ten. Das würde die Infor­ma­ti­ons­flüsse auch im einzelnen rechts­s­taat­lich ordnen. Ob sich das Bundes­ver­fas­sungs­ge­richt aller­dings daran wagt, das Trennungs­gebot verfas­sungs­recht­lich auszu­for­mu­lieren, muss eher skeptisch beurteilt werden. Käme es im Urteil dazu, wäre dies ein großer Erfolg für den Beschwer­de­führer und auch für uns. Darüber wird nach der Entschei­dung in der ersten Ausgabe unserer neuen vorgänge zu berichten sein.

Rosemarie Will

Weitere Infor­ma­ti­onen zum Thema:
Rosemarie Will: Das Ende des Trennungs­ge­botes für Nachrich­ten­dienste und Polizei. Anti-Ter­ror-­Datei verstößt gegen Trennungs­gebot und Recht auf infor­ma­ti­o­nelle Selbst­be­stim­mung, in: Mittei­lungen Nr. 195, S. 1-5

Fredrik Roggan & Nils Berge­mann: Stellung­nahme zu den Gesetz­ent­würfen Anti-Ter­ror-­Datei und TBEG (BT-Drs. 16/2950, 16/2921) anläss­lich der Anhörung des BT-In­ne­n­aus­schuss vom 6.11.2006, abrufbar unter https://www.humanistische-union.de/terror/. (Die Einla­dung des Bundes­ver­fas­sungs­ge­richtes zur mündli­chen Verhand­lung über die ATD geht auf diese Stellung­nahme zurück – den Autoren sei nochmals ausdrü­ck­lich für ihre Arbeit gedankt.)