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Bund: Ablösung der Staats­leis­tungen

07. April 2021

Stellung­nahme zum Gesetz­ent­wurf der Frakti­onen FDP, DIE LINKE und Bündnis 90/DIE Grünen (Bundes­tags­-­Druck­sache 19/19273 v. 15.5.2020)

Die Humanis­ti­sche Union begrüßt, dass im Deutschen Bundestag zum zweiten Mal der Versuch unter­nommen wird, den Verfas­sungs­auf­trag zur Ablösung der Staats­leis­tungen einzu­lö­sen. Der vorlie­gende Gesetz­ent­wurf stellt jedoch aus den nachfol­gend knapp darge­stellten Gründen prinzi­piell keinen sachge­rechten und den Anfor­de­rungen der Verfas­sung entspre­chenden Lösungs­an­satz dar. Er sollte abgelehnt, ein neuer Entwurf sollte nach ausführ­li­cher öffent­li­cher Diskus­sion, unter Einbe­zie­hung auch nicht kirch­li­cher, säkularer Gruppen erarbeitet werden.

I. Begrün­dung:

1. Die Ablösung der Staats­leis­tungen an die Kirchen ist seit 1919 bindender Verfas­sungs­auf­trag, wie dies auch der Gesetz­ent­wurf im Allge­meinen Teil der Begrün­dung anerkennt. Die Regie­rungen und Parla­mente des Deutschen Reichs, der Bundes­re­pu­blik Deutsch­land und ihrer Länder haben es seit über 100 Jahren versäumt, diesen Verfas­sungs­auf­trag zur Ablösung der histo­ri­schen Staats­leis­tungen an die Kirchen umzuset­zen. Dadurch sind der evange­li­sche und der katho­li­schen Kirche allein seit dem Jahr 1949 bis zum Jahr 2020 staat­liche Leistungen der Länder in Höhe von 18,986 Milli­arden Euro zugeflossen , die bei recht­zei­tiger Ablösung den Kirchen ganz oder zu einem sehr großen Teil nicht gezahlt worden wären. Die Kirchen haben dadurch bis heute ein Vielfa­ches der Mittel erhalten (Überzah­lung), die sie nach dem Willen der Verfas­sung­ge­benden Natio­na­l­ver­samm­lung von Weimar nur „über­g­angs­weise“ erhalten sollten. Dieser Wille des Verfas­sungs­ge­bers ergibt sich aus der „Über­g­angs­vor­schrift“ des Artikels 173 der Weimarer Reichs­ver­fas­sung (WRV), welche nicht in das Grund­ge­setz inkor­po­riert wurde:

„Bis zum Erlaß eines Reichs­ge­setzes gemäß Artikel 138 bleiben die die bishe­rigen auf Gesetz, Vertrag oder beson­deren Rechts­ti­teln beruhenden Staats­leis­tungen an die Religi­ons­ge­mein­schaften beste­hen.“

Der Weimarer Verfas­sungs­kom­pro­miss zum Staat-Kir­che-­Ver­hältnis sah vor, dass der Staat in Zukunft, nachdem einmal Inventur gemacht und die Ablösung erfolgt sei, keine Mittel mehr für die Kirchen aufzu­wenden habe. Diese Konse­quenz sei, so der Vorsit­zende des Verfas­sungs­aus­schusses, der Abgeord­nete Fried­rich Naumann (DDP), der Wunsch aller Mitglieder des Verfas­sungs­aus­schus­ses.

Ein „Über­g­angs­zeit­raum“ von mehr als 100 Jahren liegt völlig außer­halb dessen, was bei Betrach­tung der Entste­hungs­ge­schichte des Artikels 138 WRV vernünf­ti­ger­weise als noch plausibel und vertretbar gelten kann. Das Bundes­ver­fas­sungs­ge­richt hat in einem anderen Bereich (Art. 6 Absatz 5 GG) dem Gesetz­geber, der es unter­lässt, einen bindenden Verfas­sungs­auf­tragt „in angemes­sener Frist“ auszu­führen, bereits neun Jahre nach Inkraft­treten des Grund­ge­setzes eine Verfas­sungs­ver­let­zung beschei­nigt (Beschluss vom 23.10.1958 BVerfGE 8,210). Daher besteht nach unserer Auffas­sung die Pflicht aller Betei­ligten, bei der Festset­zung einer etwaigen Ablösungs­ent­schä­di­gung die zwischen­zeit­lich geleis­tete staat­liche Überzah­lung in einer angemes­senen Weise zu berück­sich­ti­gen. Dies lehnt der Gesetz­ent­wurf ausdrü­ck­lich ab (§ 1 Satz 4). Die Begrün­dung (Seite 5), Staats­leis­tungen seien Kompen­sa­ti­ons­zah­lungen für entgan­gene „wirt­schaft­liche Gewinne“ der Kirchen, vernach­läs­sigt nicht nur, dass Kirchen ihrem Selbst­ver­ständnis nach nicht auf wirtschaft­liche Gewinne ausgehen, sondern auch den Umstand, dass der Staat den Kirchen mit den seit 1919 auch verfas­sungs­recht­lich garan­tierten Kirchen­steuern (Artikel 137 Absatz 6 WRV) eine – wie sich inzwi­schen gezeigt hat – ausrei­chende, weltweit einzig­ar­tige wirtschaft­liche Basis zur Verfü­gung gestellt hat.

2. Der Gesetz­ent­wurf merkt auf Seite 1 zutref­fend an, dass der Verfas­sungs­auf­trag sich auf die Ablösung der bis zum Inkraft­treten der Weimarer Reichs­ver­fas­sung 1919 an die Kirchen gezahlten Staats­leis­tungen bezieht. Abwei­chend davon geht aber § 1 des Gesetz­ent­wurfs bei der Wertbe­rech­nung von den Zahlungen (der Länder) im Jahre 2020 aus. Eine Erläu­te­rung zum Verhältnis der Rechts­titel des Jahres 1919 zu denen des Jahres 2020 fehlt. Dazu wäre es erfor­der­lich darzu­legen, welche Rechts­titel im Jahre 1919 gültig waren und in welchem Umfang diese Rechts­titel auch noch heute Geltung beanspru­chen können. Die nach dem Jahr 1919 in den Staats­kir­chen­ver­trägen verein­barten Staats­leis­tungen können nicht einfach mit den Rechts­ti­teln im Sinne von Artikel 138 Absatz 1 WRV gleich gesetzt werden. Vielmehr bedarf es des Nachweises, auf welchen weiter beste­henden alten Rechts­ti­teln die Verein­ba­rung über die Höhe der Staats­leis­tung im jewei­ligen Staats­kir­chen­ver­trag beruht. Für Beträge, die über den Stand von 1919 hinaus gehen, kann eine Ablösungs­ent­schä­di­gung nicht in Betracht kommen. Das gilt auch für die Steige­rungen nach Maßgabe der Entwick­lung der Beamten­be­sol­dung, wie sie in nahezu allen Staats­kir­chen­ver­trägen vorge­sehen sind oder doch prakti­ziert werden, es sei denn die nachge­wie­senen alten Rechts­titel enthalten eine solche Steige­rungs­klau­sel. Die nach dem Gesagten erfor­der­li­chen Nachweise über die gültigen histo­ri­schen Rechts­titel sind nach unserer Kenntnis bisher in keinem Bundes­land und von keiner Diöze­se/­Lan­des­kirche erbracht worden.

3. Der Gesetz­ent­wurf will nach seiner Begrün­dung „das Äquiva­lenz­prinzip grund­sätz­lich zum Maßstab der Ablösung“ machen (Begrün­dung Seite 5). Ökono­misch betrachtet heißt das: die Ablöse­ent­schä­di­gung soll den vollen Wert der bishe­rigen Leistungen ersetzen, also so hoch bemessen sein, dass die Kirchen dauer­haft aus dem Kapital­stock Erträge in der Höhe erzielen können, die sie bisher als Staats­leis­tungen erhalten haben. Das wäre faktisch identisch mit der Garantie des status quo, also der dauer­haften, ewigen Weiter­zah­lung der Staats­leis­tun­gen. Es liegt auf der Hand, dass der Verfas­sungs­geber des Jahres 1919 mit dem Ablösungs­auf­trag eine unver­än­derte ewige Rente für die Kirchen gerade nicht gemeint haben dürfte. Das im Gesetz­ent­wurf postu­lierte Äquiva­lenz­prinzip ist denn auch in der Literatur alles andere als unumstritten . Selbst im Konkordat des Heilige Stuhls mit dem Deutschen Reich von 1933 haben die Betei­ligten nur die Gewäh­rung „eines angemes­senen Ausgleich für den Wegfall der bishe­rigen staat­li­chen Leistungen“ (Art. 18) verein­bart. Bekannt­lich besteht ein großer Unter­schied zwischen dem „vollen Wert“ und (nur) einem „ange­mes­senen Ausgleich“.

4. Der im Gesetz vorge­se­hene Verviel­fäl­ti­gungs­faktor 18,6 nach § 13 Abs. 2 des Bewer­tungs­ge­setzes (Kapita­li­sie­rung wieder­keh­render Leistungen) kann nicht einfach übertragen werden auf den vorlie­genden Sachver­halt mit seinem jahrhun­der­te­alten staats­recht­li­chen Hinter­grund (Refor­ma­tion, Neuge­stal­tung Deutsch­lands nach dem Ende des Habsbur­ger­reichs). Er kann auch nicht angewendet werden, da es sich bei den Staats­leis­tungen gerade nicht um „immer­wäh­rende Leistungen“ im Sinne von 13 BewG handelt, sondern dem Ursprung nach um vorüber­ge­hende Zahlungen, deren Ablösung seit über 100 Jahren in verfas­sungs­wid­riger Weise gerade versäumt worden ist. Da in Deutsch­land kein geschicht­lich vergleich­barer Vorgang dieser Art und Größen­ord­nung existiert, aus dem man – 100 Jahre nach dem Verfas­sungs­auf­trag – eine Ablösungs­formel ableiten könnte, ist der Gesetz­geber frei, unter Berück­sich­ti­gung u.a.

  • der bishe­rigen Zahlungen an die Kirchen,
  • ihrer gegen­wär­tigen Bedürf­nisse,
  • der Leistungs­fä­hig­keit der Länder,
  • der Verän­de­rung der Konfes­si­ons­zu­ge­hö­rig­keit der Bevöl­ke­rung
  • und der Religi­ons­neu­tra­lität des Staates

inhalt­liche und proze­du­rale Vorgaben für den Ablösungs­vor­gang aufzu­stel­len.

II. Finanz­folgen

Zur Einschät­zung des Gesetz­ent­wurfs des Bundes­tages ist die Kenntnis der voraus­sicht­li­chen mögli­chen finan­zi­ellen Folgen für die Länder unerläss­lich, welche ja zahlungs­pflichtig sind. Eine solche Finanz­fol­ge­n­ab­schät­zung fehlt. Die Länder sollen nach § 1 GE im Regel­fall einmalig oder in Raten das 18,6-Fache der Staats­leis­tungen des Jahres 2020 zahlen, das wären etwa 10,593 Milli­arden Euro (569.537.500 Euro x 18,6).

Angesichts der bishe­rigen Haltung der Kirchen in Sachen Staats­leis­tungen wäre es lebens­fremd anzunehmen, dass die Länder „im Wege von Verhand­lungen“ mit den Kirchen substan­zi­elle Abschläge von der „maxi­malen Höhe der Ablösungs­leis­tungen“ (§ 1 Satz 2 GE) verein­baren könnten.

Darüber hinaus sollen die Länder bis zum Abschluss der Ablösung, spätes­tens nach 20 Jahren (§ 4 Satz 2 GE), die bishe­rigen Staats­leis­tungen an die Kirchen weiter zahlen (§ 5 GE). Legt man die bishe­rige durch­schnitt­liche jährliche Steige­rung der Staats­leis­tungen von ca. 2 % zugrunde (Entwick­lung der Beamten­be­sol­dung), dann müssten die Länder bei voller Ausnut­zung der 20-Jah­res­-­Frist in diesem Zeitraum Staats­leis­tungen in Höhe von weiteren 14,111 Milli­arden Euro an die Kirchen zahlen (569,5 Milli­arden Euro im Jahr 2020, 20 Jahre lang, jährlich um 2 % gestei­gert). Die mögliche finan­zi­elle Höchst-­Ge­samt­be­las­tung der betrof­fenen Länder nach dem Gesetz­ent­wurf beträgt also schät­zungs­weise 24,704 Milli­arden Euro bei vollstän­diger Ausschöp­fung der 20-Jah­res­-­Frist.

Zum Vergleich: In den 72 Jahren von 1949 bis 2020 haben die Länder an die Kirchen insge­samt 18,985 Milli­arden Euro Staats­leis­tungen gezahlt.

Das Gesamt­vo­lumen der finan­zi­ellen Folgen des in Rede stehenden Gesetz­ent­wurfs dürfte sich auch bei Ausschöp­fung des Spiel­raums nach dem Grund­sät­ze­ge­setz-­Ent­wurfs nur gering­fügig ändern. Die Unter­schiede zwischen den Ländern bei der Höhe der Staats­leis­tungen, gemessen an ihrer Bevöl­ke­rungs­zahl, wie sie mit den Kirchen in den Staats­kir­chen­ver­trägen verein­bart wurden , sind außer­or­dent­lich groß und – auch wegen der fehlenden Nachweise zu den histo­ri­schen Rechts­ti­teln – unerklär­lich. Daher würde der Gesetz­ent­wurf die Länder unter­schied­lich treffen. Wir haben in der beige­fügten Tabelle den Versuch unter­nommen, die mögli­chen finan­zi­ellen Folgen des Gesetz­ent­wurfs für die einzelnen Länder darzu­stellen (Ablösungs­be­trag und 20-jäh­rige Weiter­zah­lung der Staats­leis­tungen).

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