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vorgänge: Artikel - 19.04.15

Out of control (vollständig)

Matthias Lehnert

Auslagerung der Migrationskontrolle an die europäische Grenzschutzagentur Frontex, aus: vorgänge Nr. 208 (Heft 4/2014), S. 65-75

(Red.) Die europäische Grenzschutzagentur Frontex hat einen weitreichenden Einfluss auf die Kontrolle der Migration nach Europa – und agiert damit zugleich in einem menschen- und flüchtlingsrechtlich sehr sensiblen Bereich. Dabei operiert Frontex als Agentur weitgehend selbständig – was ihre demokratische und rechtsstaatliche Kontrolle erheblich erschwert.


In der kritischen Debatte um das europäische Grenzregime im Allgemeinen und um die europäische Grenzschutzagentur Frontex im Speziellen stehen zumeist menschen- und flüchtlingsrechtliche Fragen im Mittelpunkt. Zu Recht: Zahlreiche Berichte von Nichtregierungsorganisationen wie Pro Asyl, amnesty international und Human Rights Watch(1) weisen nach, dass an den europäischen Außengrenzen individuell wie strukturell Flüchtlingsrechte verletzt werden, indem Migrant_innen auf dem Weg nach Europa rechtswidrig zurückgewiesen werden und Flüchtlingsschutz verwehrt wird. Auch Frontex ist in dieses Abschottungsregime involviert, jedenfalls liegt es nahe, dass auch Frontex zuvorderst unter dem Sicherheitsimperativ agiert, anstatt die Gewährleistung von Menschen- und Flüchtlingsrechten zu stärken und zur Rettung von Menschenleben beizutragen.

Die Agentur wurde von den europäischen Innenminister_innen und den zuständigen Kommissionsabteilungen als Behörde der inneren Sicherheit konzipiert, die die Existenz illegalisierter Migration nicht in Frage stellt. Sie soll nicht für die Durchsetzung der Menschenrechte legal und illegal einwandernder Menschen eintreten, sondern illegale Migration bekämpfen. Zwar hat die weitreichende Kritik an der Behörde in den vergangenen Jahren zu einigen Reformen mit menschenrechtlichem Anspruch geführt, auch wird die Behörde bisweilen als Seenotrettungsbehörde stilisiert, die nicht für den Tod von Menschen verantwortlich sein kann, sondern allein das Ziel hat, den vermeintlich oder tatsächlich skrupellosen Schlepper_innen das Handwerk zu legen. Bei genauerer Betrachtung hat die Agentur ihr Ziel und ihren Aktionsradius indes nicht geändert, welches lautet: Die Abschottung der europäischen Außengrenzen vor unerwünschter Einwanderung.

Keinem anderen Ziel dient denn etwa auch die jüngst gestartete Operation Triton vor der italienischen Küste, welche die italienische Seenotrettungsoperation Mare Nostrum ersetzen will: Während die italienischen Behörden mit Mare Nostrum jedenfalls viele Menschenleben retten konnten, ist die Zahl der Toten seit Beginn von Triton wieder erheblich gestiegen, denn im Rahmen der Frontex-Operation werden weder ernsthaft seeuntüchtige Boote geortet, noch verfügen die eingesetzten Boote über ausreichend Hilfsmittel.

Nicht weniger brisant ist indes angesichts dieser Umstände die organisatorische Ausgestaltung von Frontex: Als Agentur ist die Behörde mit einer weitreichenden Selbständigkeit ausgestattet – und steht damit für einen verbreiteten Behördentypus innerhalb der Europäischen Union. Diese Autonomie ist insbesondere mit Blick auf die von Frontex organisierten Operationen zur Sicherung der europäischen Außengrenzen unter demokratischen und rechtsstaatlichen Gesichtspunkten problematisch: Durch die Auslagerung von grenzpolizeilicher Verwaltung an eine unabhängige Einrichtung wird die Kontrolle und die Geltendmachung individueller Rechte von Migrant_innen stark erschwert.

Frontex: Organisation und Aktionsradius

Die europäische Grenzschutzagentur Frontex ist seit 2005 in Warschau angesiedelt. Rechtliche Grundlage der Behörde bildet eine Verordnung aus dem Jahre 2004, die Frontex-VO(2). Der organisatorische Rahmen, vor allem aber der Tätigkeitsbereich von Frontex wurden sodann durch Änderungsverordnungen in den Jahren 2007(3) und 2011(4) verändert, respektive erweitert.

Im Wesentlichen hat die Agentur nach diesen unionsrechtlichen Rechtsgrundlagen fünf Aufgaben, welche in Art. 2 Abs. 1 Frontex-VO aufgezählt sind. Zum einen ist Frontex demnach erstens im Vorfeld von konkreten Maßnahmen an der Grenze aktiv, indem es die Mitgliedstaaten bei der Ausbildung von Grenzschutzbeamt_innen unterstützt, zweitens sogenannte Risikoanalysen erstellt, die sich mit den Schwerpunkten von Migrationsbewegungen nach Europa beschäftigen, und drittens sich an der für die Kontrolle und Überwachung der Außengrenzen relevanten Forschung beteiligt. Zum anderen nimmt die Behörde jedenfalls mittelbar Einfluss auf die Gestaltung und Durchführung von außenwirksamen Tätigkeiten, nämlich viertens durch die Koordinierung von Grenzsicherungsmaßnahmen an den europäischen Außengrenzen mitsamt der Zusammenstellung von sogenannten europäischen Grenzschutzteams, und fünftens durch die Unterstützung der Mitgliedstaaten bei gemeinsamen Abschiebeoperationen.

Die Arbeit von Frontex wird durch zwei wesentliche Gremien bestimmt: Während der Verwaltungsrat, der sich aus Vertreter_innen der Mitgliedstaaten und der Kommission zusammensetzt, als Leitungsorgan der Agentur die grundlegenden Aufgaben definiert, allgemeine Entscheidungen fällt und als Kontrollgremium dient, stellt der_die Exekutivdirektor_in mit dem ihm_ihr unterstehenden Verwaltungsapparat das ausführende Organ der Agentur dar. Hinzu treten durch die Reform der Rechtsgrundlagen von 2011 zwei weitere Gremien: Das aus mehreren staatlichen und nicht-staatlichen Organisationen bestehende Konsultationsforum und der_die Grundrechtsbeauftragte, die jeweils für die Gewährleistung der einschlägigen Menschen- und Flüchtlingsrechte zuständig sein sollen, indes allein eine beobachtende Funktion haben und dem Verwaltungsrat und Exekutivdirektorium beratend zur Seite stehen. Insgesamt arbeiten bei Frontex etwa 300 hauptamtlich angestellte Personen, wobei der Großteil in der Verwaltungsabteilung für die operativen Maßnahmen, also für die Koordinierung der Grenzsicherungsmaßnahmen und die Abschiebeoperationen, tätig ist. Auch der Großteil des Budgets der Agentur, welches sich auf jährlich jeweils ungefähr 90 Millionen Euro beläuft, fließt in die Organisation konkreter Grenzschutzmaßnahmen.

Überhaupt steht die Tätigkeit von Frontex bei den konkreten Grenzsicherungsmaßnahmen nicht zuletzt an den europäischen Seegrenzen im Zentrum der öffentlichen Wahrnehmung der Agentur. Zu Recht, denn in diesem Tätigkeitsbereich hat Frontex auch einen besonders weitreichenden Einfluss auf die Gewährleistung der Menschen- und Flüchtlingsrechte der betroffenen Migrant_innen. Zwar obliegt die Ausführung konkreter und außenwirksamer Maßnahmen, also die Grenzkontrollen und Zurückweisungen oder Einreiseverweigerungen, weiterhin den mitgliedstaatlichen Grenzbehörden. Frontex kann zwar die Grenzschutzteams zusammenstellen, verfügt allerdings nicht über eigene Grenzschutzbeamt_innen. Im Vorfeld und während der Grenzschutzoperationen gehen von Frontex jedoch mannigfaltige Steuerungen aus: Durch die Initiative, in welchen Regionen und mit welcher Intensität und Zielrichtung ein Einsatz stattfindet, durch die Ausarbeitung des Einsatzplanes, durch die Gegenwart von eigenen Angestellten vor Ort, die einflussreiche Empfehlungen abgeben, und durch eine Mitfinanzierung der Einsätze. Diese Gemengelage an Einflussinstrumenten kann sich zu einer effektiven Kontrolle verdichten, die in Einzelfällen nach sich ziehen kann, dass sich die einzelnen betroffenen Personen nicht mehr nur an die mitgliedstaatlichen Behörden, sondern auch an Frontex wenden können, wenn es um gerichtlichen Rechtsschutz geht(5).

Die Arbeit von Frontex ist durch eine weitreichende Zusammenarbeit mit anderen Stellen und Behörden gekennzeichnet. Maßgebliche Kooperationspartner sind freilich zunächst die Mitgliedstaaten und deren Grenzschutz- bzw. Polizeibehörden im Bereich von Grenzschutz, Abschiebungen und Ausbildungsmaßnahmen. Nicht zu vernachlässigen ist an dieser Stelle zugleich die Kooperation mit mitgliedstaatlichen Nachrichtendiensten: Bei der Erstellung der besagten Risikoanalysen arbeitet Frontex im 2006 geschaffenen Risikoanalysenetzwerk FRAN (Frontex Risk Analysis Network) mit den Mitgliedstaaten zusammen. Darin sind entsprechende Risikoanalyse-Expert_innen der Nationalstaaten zusammengefasst und tauschen im Sinne eines Frühwarnsystems (Incident Report System – IRS) monatlich sowohl rein statistische als auch analytische Berichte aus, die sich mit der illegalen Einwanderung in die jeweiligen Staaten beschäftigen. Auf Initiative von Frontex wurden 2008 daneben drei sogenannte Stellen für Frontex-Verbindungsbeamt_innen namens FISO-Büros (Frontex Intelligence Support Officers) eingerichtet. In dem jeweiligen geographischen Bereich sind sie zuständig für die Erfassung und Verbreitung von Informationen während und außerhalb von operativen Grenzschutzmaßnahmen.

Daneben ist Frontex mit mehreren EU-Institutionen vernetzt, ganz maßgeblicher Partner insbesondere im Bereich der Risikonanalyse ist hier das europäische Polizeiamt Europol: 2008 haben die beiden Behörden eine Arbeitsvereinbarung geschlossen und 2009 einen weitergehenden Kooperationsplan entwickelt, der sich in erster Linie auf die Bereiche Sicherheit und Außenbeziehungen bezieht und den Austausch von Personal ins Auge fasst. Europol hat auch bereits an operativen Grenzschutzmaßnahmen unter Koordinierung von Frontex mitgewirkt, indem es den Informationsaustausch unterstützt hat.

Hinzu kommen schließlich zahlreiche Kooperationen mit internationalen Organisationen wie etwa der International Organisation for Migration (IOM) sowie insbesondere die zunehmende Zusammenarbeit von Frontex mit Drittstaaten: In Gestalt von Arbeitsvereinbarungen durch die Unterstützung und Beratung im Bereich des Grenzschutzes, durch Ausbildungsmaßnahmen, aber auch mittelbar durch Grenzschutzmaßnahmen, die unter Beteiligung von Drittstaaten durchgeführt werden, wie etwa Operationen an der westafrikanischen Küste unter Beteiligung von Senegal und Mauretanien. Frontex steht hiermit zugleich für einen maßgeblichen Entwicklungstrend: die geographische Auslagerung von Migrationskontrolle.

Wenngleich demnach die Tätigkeit von Frontex bemerkenswert verzweigt ist, ist die Agentur bei der Entscheidung über ihre Tätigkeit von einer starken Unabhängigkeit geprägt: Zwar können die Unionsorgane insbesondere durch die Haushaltskontrolle die Finanzausstattung beeinflussen und haben damit einhergehend gewisse Berichtsrechte. Indes besitzen sowohl die beteiligten Nationalstaaten als auch die Europäische Kommission, der Europäische Rat und das Europäische Parlament weder in fachlichen noch in rechtlichen Belangen ein Aufsichts- oder Weisungsrecht gegenüber den einzelnen Tätigkeiten der Agentur. Eine Einzelfallkontrolle ist damit allenfalls unter Rechtsschutzgesichtspunkten durch die Judikative möglich.

Agenturen in der Europäischen Union

Diese Eigenständigkeit ist ein entscheidendes Wesensmerkmal von Frontex als Agentur. Derweil ist Frontex damit kein Unikum, weder innerhalb des organisatorischen Rahmens der Unionsverwaltung noch in den modernen Verwaltungsstrukturen der Nationalstaaten der Gegenwart.

Die Errichtung von relativ unabhängigen bzw. verselbständigten Verwaltungseinheiten, die mit einer bestimmten umgrenzten öffentlichen Aufgabe betraut sind, nimmt in der Praxis einen zunehmenden Raum ein.(6) Dieser Befund wird gemeinhin im verwaltungswissenschaftlichen Diskurs als agencification bezeichnet.(7)Unter Agenturen werden hierbei Behörden verstanden, die öffentliche Aufgaben erfüllen, im Bereich der staatlichen Exekutive angesiedelt und funktional – durch die Konzentration auf eine bestimmte Aufgabe – sowie institutionell aus der Behördenhierarchie ausgegliedert sind und daher über eine gewisse Selbständigkeit und einen erweiterten Handlungsspielraum und über eigene Ressourcen verfügen.(8) In diesem Sinne existieren in der Europäischen Union derzeit insgesamt 36 Agenturen.(9) EU-Agenturen sind im Kompetenzrahmen der Union für vielfältige Materien errichtet worden.(10)

Die Aufgabenbereiche erstrecken sich von verschiedenen Bereichen des Produktzulassungsrechts über sonstige Aufsichtsbehörden bis hin zur Justiz- und Innenpolitik sowie der Außen- und Verteidigungspolitik. Während einzelne der Agenturen die Befugnis haben, selbst außenwirksame Handlungen vorzunehmen, sind andere etwa mit der Erstellung von Gutachten oder Stellungnahmen im Vorfeld von Entscheidungen betraut. Wiederum andere Agenturen sind vor allem zur allgemeinen Sammlung, sowie zur Aufbereitung und dem Austausch von Daten und Informationen unter Zusammenarbeit mit anderen unionalen oder mitgliedstaatlichen Stellen in ihrem spezifischen Tätigkeitsbereich bestimmt.


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