Das Infor­ma­ti­ons­frei­heits­ge­setz ist auf dem Wege

Mitteilungen Nr. 188, S.5-6

Der 17. Dezember 2004 war ein bemerkenswertes Datum. Nach einem Verhandlungsmarathon von insgesamt sechs Jahren brachte Rot-Grün das lange angekündigte Informationsfreiheitsgesetz in die parlamentarische Umlaufbahn. Die Debatte anlässlich der ersten Beratung selbst fand zur besten Zeit am Vormittag statt. Ihr Verlauf war durchaus ungewöhnlich. Nicht alle Tage tritt ein Bundesminister ans Rednerpult, um Bedenken gegen einen Gesetzentwurf aus seinem Zuständigkeitsbereich vorzutragen. Etwas enttäuschend war dabei die Haltung der FDP, deren Hauptsorge die Wahrung des Betriebs- und Geschäftsgeheimnisses war. Gerade hier ist der Gesetzentwurf aber eher restriktiv und verbesserungsbedürftig. Der Verweis auf Geschäftsgeheimnisse, die nicht ihrerseits mit dem Informationsanspruch abgewogen werden, könnte in der Praxis leicht zur Transparenzbremse werden.

Die Diskussion im Parlament zeigt die großen Hemmnisse und Probleme dieses Projekts auf. Obwohl 1998 im Koalitionsvertrag festgeschrieben, war es uns in der vergangenen Wahlperiode nicht möglich, uns auf ein Gesetz zu verständigen. Die Widerstände aus allen Bereichen der Bürokratie waren und sind enorm. Auch der sozialdemokratische Koalitionspartner brauchte – von wackeren und unerschütterlichen Ausnahmen abgesehen – eine längere Anlaufzeit, um sich für das Thema zu erwärmen. Diese Zurückhaltung änderte sich erst nach und nach. In der neuen Wahlperiode ging es dann doch endlich voran. Die Fraktionen beschlossen schließlich im Frühsommer 2004, nicht länger auf Vorlagen zu warten, sondern das IFG als Koalitionsentwurf einzubringen.

Gegenwärtig läuft das Beratungsverfahren im federführenden Innenausschuss des Bundestages. Die parlamentarische Anhörung findet am 14. März 2005 statt. Erfahrungsgemäß verlässt kein Gesetz den Bundestag so, wie es eingebracht wurde. Für das IFG ist das zugleich gut und schlecht. Gut, weil wir einige Punkte in Richtung mehr Transparenz verändern können, die im ersten Durchgang nicht durchsetzbar waren. Schlecht, weil die Bürokratien nicht aufgeben und auch weiterhin versuchen werden, mit immer weiteren Ausnahmeregelungen das Gesetz ins Leere laufen zu lassen. Es wird darauf ankommen, die Diskussion zum Gesetz öffentlich kritisch zu begleiten. Der Verbändeentwurf, den die HU und andere entwickelt haben, hat uns in den Verhandlungen sehr geholfen, dem enormen Druck standzuhalten. Es wird nunmehr darauf ankommen, den Koalitionskompromiss zu optimieren. Je konkreter und durchdachter die Vorschläge, umso eher finden sie Gehör. Die Koalitionsfraktionen laden deshalb am 21. Februar zu einem Beratungstreffen ein, um hier voran zu kommen.

Die Bürokratie auf dem langen Marsch
zu den Bürgern

Deutschland hat eine viel längere Tradition der Rechtsstaatlichkeit als der Demokratie. Die Bürger kämpfen lieber vor Gericht um „ihr Recht“ als um Mehrheiten. Diese eigentümliche Mischung aus hochentwickelter Rechtsförmlichkeit und aufgeklärtem Absolutismus hat bis heute ihre Spuren hinterlassen. Das Bewusstsein für die Bürgerrechte muss hier wie in anderen Bereichen aber bisweilen erst noch vermittelt werden.

In der Bundesrepublik Deutschland gibt es allgemeine Informationsfreiheitsgesetze bisher nur in den Ländern Brandenburg, Berlin, Nordrhein-Westfalen und Schleswig-Holstein. Die Gesetze haben sich bewährt. Alle Befürchtungen, die Behörden würden durch Heerscharen von Querulanten von der Arbeit abgehalten, haben sich in Luft aufgelöst. Bei der einen oder anderen Bundesbehörde mag es etwas lebhafter zugehen als beim Landratsamt; die Anfragen werden sich aber verteilen und zu bewältigen sein. Die Kostenregelung ist so gefasst, dass sie für die Antragsteller keine abschreckende Wirkung hat. Von kleinen Anfragen abgesehen wird sie aber auch nicht kostenlos sein. Darauf hat der Finanzminister geachtet.

Im internationalen Vergleich ist die Bundesrepublik Deutschland ohnehin Schlusslicht. Die Arbeiten von Christoph Bruch legen beredt Zeugnis davon ab. Während sich bei uns immer noch die Bedenkenträger austoben, sind vielerorts die Gesetze längst feste Bestandteile der politischen Kultur. Es gibt sie in den USA schon seit den 60er Jahren. In den meisten europäischen Ländern (Skandinavien, Frankreich, Spanien, Portugal, Niederlande, Griechenland, Italien, Belgien, Irland und Österreich sowie in Osteuropa Polen, Ungarn, Russische Föderation und Tschechische Republik) sind sie längst in Kraft. Auch auf EU-Ebene gibt es seit Mai 2002 ein Informationsfreiheitsgesetz; bereits seit 1993 war der Informationszugang gängige Praxis.

Informationsfreiheit als Angebot
an die Bürgerinnen und Bürgern

Die Begründung für Informationsfreiheit geht längst über die klassische Kontrolle der Verwaltung durch die Bürgerinnen und Bürger hinaus. Die manchmal noch immer vertretene Ansicht, „es den Bürokraten mal zu zeigen“, ist oft sicher berechtigt, greift aber auch zu kurz. Kluge Verwaltungsreformer wissen längst: mehr Transparenz in der Verwaltung schafft auch mehr Vertrauen in deren Arbeit. Die Bürgerinnen und Bürger sollen wissen, wie die öffentliche Verwaltung arbeitet und wie Entscheidungen zustande kommen.

Auch wenn sich der Bundesinnenminister noch schwer damit tut: Alle natürlichen und juristischen Personen – ob Deutsche oder Ausländer – haben einen Auskunftsanspruch gegenüber den Behörden des Bundes. Auskunftssuchende müssen nicht begründen, warum sie fragen. Das ist das Revolutionäre an dem Gesetz. Nach geltendem Verwaltungsverfahrensrecht dürfen nur unmittelbar Verfahrensbeteiligte (z.B. Anwohner eines Bauvorhabens) Akteneinsicht verlangen. Das Gesetz regelt auch, dass Behörden künftig von sich aus informieren sollen – im Internet. Wir hätten eine Verpflichtung lieber gehabt, aber es gibt noch Nachzügler in der Verwaltung. Wir vertrauen aber darauf, dass ein „Soll“ im öffentlichen Recht doch ein „Muss“ ist, wenngleich mit begründeten Ausnahmen.

Die Bearbeitung der Anfrage muss unverzüglich, spätestens binnen vier Wochen, abgeschlossen werden. Nur in besonders kniffligen Fällen müssen sich Antragsteller zwei Monate gedulden. Diese Frage war und ist heftig umkämpft. Im Verwaltungsverfahrensgesetz gibt es eine solche Frist nicht. Hier zeigt sich wie an vielen anderen Stellen, dass bei aller Kritik an den Ausnahmeregelungen dieses Gesetz tief in die überkommene und verkrustete Dogmatik des Verwaltungsrechts eingreift.

Den Prunkstücken einer modernen Verwaltungskultur. Bei aller Trauer über allzu viel Kombination von Gürtel und Hosenträger als Ausdruck bürokratischer Absicherungsmentalität: Es gilt die Regel der Transparenz, deren Abweichung zu begründen ist. Das gilt auch für die Beschränkungen. Es wird sich in der Praxis zeigen, ob der Grundsatz der Herausgabe gilt. Der Autor ist zuversichtlich, dass dies gelingen wird. Das Gesetz beendet nicht die Diskussion über Transparenz der Verwaltung, es ist aber ein wichtiger Zwischenschritt. Noch länger auf ein besseres Gesetz zu hoffen, wäre aber gleichbedeutend mit einem Politikverzicht gewesen. Ein mutiger erster Schritt in die richtige Richtung bringt uns weiter als ein ungeduldiges Treten auf der Stelle.

Datenschutz und Transparenz:
ein demokratisches Liebespaar

Der Schutz persönlicher Daten ist gewährleistet. Bevor personenbezogene Daten an einen Dritten herausgegeben werden, ist der Betroffene hierüber auf jeden Fall zu informieren. Er hat dann Gelegenheit, sich zu äußern und dagegen auch juristisch vorzugehen. Besonders sensible persönliche Daten dürfen ohnehin nur mit Zustimmung des Betroffenen herausgegeben werden.

Bei der besonders schwierigen Frage des Urheberrechts und der Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse wird es ohne die Zustimmung des Betroffenen keine Herausgabe geben.

Ausdrücklich geschützt sind auch bestimmte öffentliche Belange wie Entscheidungsprozesse innerhalb der Behörden. Abstriche müssen wir auch bei der Transparenz der Sicherheitsbehörden machen. Informationen zur inneren und äußeren Sicherheit sind anfragenden Bürgerinnen und Bürgern auch künftig weitgehend entzogen.

Für das Gesetz ist der Bundesdatenschutzbeauftragte als neuer Informationsfreiheitsbeauftragter zuständig. Die in der Debatte vom Innenminister und der Union vorgebrachten Bedenken waren in der Sache wenig überzeugend. Schon aus Kostengründen würde die Schaffung einer gänzlich neuen Beauftragten-Stelle mehr Kritik als Nutzen bringen. Die Aufgabe des Datenschutz- und Informationsfreiheitsbeauftragten wird es sein dafür zu sorgen, dass Transparenz und informationelle Selbstbestimmung nicht gegeneinander stehen. Sie sind im Gegenteil zwei Seiten einer Medaille. Der Anspruch zu wissen, was andere über einen wissen, und die Öffnung gesellschaftlicher Entscheidungsprozesse für den Einzelnen stehen nicht gegeneinander, sie bedingen vielmehr einander.

Gut für die Wirtschaft und
schlecht für die Korruption

Informationsfreiheit hilft der Wirtschaft, der Verwaltung in die Karten zu sehen. In den USA stellen Unternehmen ca. zwei Drittel der Anfragen. Auch in Kanada stellen sie mit etwa 50 Prozent die größte Nutzergruppe. Kommunikation und Wissenstransfer sind Standortfaktoren. Erstaunlicherweise ist die Industrie gegenüber dem Gesetz ablehnend.

Das Gesetz setzt der Korruption mehr Transparenz entgegen. Die Wirksamkeit dieses Konzepts bestätigen neben den Landesbeauftragten auch Transparency International, eine Organisation, die bei der Korruptionsbekämpfung im In- und Ausland große Verdienste erworben hat. Jene Länder, die in unserem Korruptionsindex sehr gut abschneiden, haben fast ausnahmslos Akteneinsichtsrechte.