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Nichts wissen und nichts wissen wollen

MitteilungenMitteilungen Nr. 21203/2011Seite 1-4

Die Bemühungen der Humanis­ti­schen Union um eine Bestands­auf­nahme der Staats­leis­tungen an die Kirchen. Mittei­lungen Nr. 212 (1/2011), S. 1-4

Nichts wissen und nichts wissen wollen

I. Die Ausgangs­lage

Seit 1919, also seit 91 Jahren, verlangt in Deutsch­land die Verfas­sung, die auf Gesetz, Vertrag oder beson­deren Rechts­ti­teln beruhenden Staats­leis­tungen an die Kirchen abzulösen (Art. 138 Abs. 1 Weimarer Reichs­ver­fas­sung – WRV, Art. 140 Grund­ge­setz – GG). Dieser Verfas­sungs­auf­trag richtet sich an den Bundes­ge­setz­geber (bis 1945 an den Reichs­ge­setz­geber), der für die Ablösung Grund­sätze aufstellen muss, und an die Landes­ge­setz­ge­bung, die auf der Basis der Grund­sätze die konkrete Ablösung vollziehen soll. Der Verfas­sungs­auf­trag betrifft alle Bundes­länder bis auf die Stadt­staaten Bremen und Hamburg, die keine Staats­leis­tungen entrich­ten.

Sieht man von wenigen Randbe­rei­chen vor allem bei der staat­li­chen Bauun­ter­hal­tung kirch­li­cher Gebäude ab, ist in diesen 91 Jahren nichts in Richtung Ablösung gesche­hen. Im Gegen­teil: In zahlrei­chen Verträgen der Länder mit den Kirchen aus der Zeit nach 1919 sind die Staats­leis­tungen garan­tiert und festge­schrieben worden, genau gesagt in 12 Verträgen mit der katho­li­schen Kirche und in 15 Verträgen mit evange­li­schen Landes­kir­chen. Darüber hinaus haben nach 1945 die Länder Baden-Würt­tem­berg, Bayern, Branden­burg, Nordrhein-West­falen, Rhein­lan­d-Pfalz, Saarland und Sachsen die Staats­leis­tungen in ihren Verfas­sungen beson­ders gewähr­leis­tet.

Staats­leis­tungen werden seit 1919 ununter­bro­chen gezahlt, auch während der natio­nal­so­zi­a­lis­ti­schen Gewalt­herr­schaft, auch von und in der DDR von 1949 bis 1990. Im Jahre 2010 beläuft sich nach den Haushalts­plänen der Länder die Summe der Staats­leis­tungen an die Diözesen und die in der EKD zusam­men­ge­schlos­senen Landes­kir­chen auf 461,5 Milli­onen Euro; davon entfallen auf die katho­li­sche Kirche rd. 193 Milli­onen Euro, auf die evange­li­sche Kirche rd. 268 Milli­onen Euro. Wohlge­merkt: Die Rede ist hier von Staats­leis­tungen zur Unter­stüt­zung der kirch­li­chen Religi­ons­ge­mein­schaft als solcher. Zu den Staats­leis­tungen zählen nicht die Subven­ti­onen, Zuwen­dungen, Entgelte oder Finanz­hilfen, die der Staat darüber hinaus den Kirchen bzw. kirch­li­chen Einrich­tungen zahlt, weil oder damit diese einen bestimmten, nach staat­li­chen Maßstäben förde­rungs­wür­digen Zweck sozialer, kultu­reller, entwick­lungs- oder bildungs­po­li­ti­scher Art erfül­len. Staats­leis­tungen werden ohne Zweck­be­stim­mung und daher auch ohne Verwen­dungs­nach­weis oder Verwen­dungs­prü­fung gewährt, auch wenn der – angeb­liche oder vermeint­liche – histo­ri­sche Bezug in der Zweck­be­stim­mung der Staats­leis­tungen im Haushalts­plan (sog. Dispo­sitiv) oder in den Erläu­te­rungen gelegent­lich – vor allen in Bayern – mit Begriffen wie „Dota­ti­onen zum Unter­halt des Bischöf­li­chen Stuhls“, „Pfarr­be­sol­dungs­zu­schüsse“ oder ähnlich beschrieben wird.

Weder der Reichs­ge­setz­geber noch – nach Übernahme des Artikels 138 Abs. 1 WRV in das Grund­ge­setz (durch Art. 140 GG) – der Bundes­ge­setz­geber haben den Verfas­sungs­auf­trag zur Ablösung erfüllt. Nicht einmal einen Gesetz­ent­wurf der Reichs- oder Bundes­re­gie­rung, aus der Mitte des Reichs- oder Bundes­tages oder auch des Bundes­rates hat es bisher gegeben (vgl. Art. 76 GG). Offen­sicht­lich nehmen die betei­ligten Verfas­sungs­or­gane nicht zur Kenntnis, dass in puncto Staats­leis­tungen an die Religi­ons­ge­mein­schaften das Grund­ge­setz die Ablösung verlangt.

Staatsleistungen

Grafik 1: Die Staats­leis­tungen der einzelnen Bundes­länder an die evange­li­schen Kirchen und die Diözesen der Katho­li­schen Kirche für das Jahr 2009. Neben Bremen und Hamburg (die keine Staats­leis­tungen entrichten) gibt es eine große Spann­breite der jährli­chen Zahlun­gen. Sie reicht von 60 Ct (Saarland) bis 11,92 Euro je Einwohner (Rhein­lan­d-Pfalz). Wie sich diese gravie­renden Unter­schiede mit der histo­ri­schen Begrün­dung der Leistungen – Entschä­di­gung für Säkula­ri­sa­ti­ons­folgen – vertragen, bleibt das Geheimnis der Kirche. (Quelle: Recher­chen Frerk/Haupt)

II. Bishe­rige Bemühungen

Wenn man sich über die Staats­leis­tungen sachkundig machen will, dann trifft man auf eine große Anzahl gelehrter Abhand­lungen und Kommen­tie­rungen, findet aber keine konkreten Zahlen über den Gesam­t­um­fang der Staats­leis­tun­gen. Das kontras­tiert auffällig mit der gleich­zeitig aufge­stellten Behaup­tung, eine „Abfin­dung“, also eine Ablösung gegen Entschä­di­gung der Kirchen, dürfte die Finanz­kraft der Länder überfor­dern, wie z.B. im Standard­werk des Staats­kir­chen­rechts [1] behauptet wird. Welcher Fakten­basis bzw. welcher Maßstab dieser These zu Grunde liegt, bleibt dunkel.

Erste Stufe: Eigene Recherche

Begibt man sich selbst auf die Suche, stellt man rasch fest, dass jeden­falls die positiven Staats­leis­tungen in den Haushalts­plänen der Länder darge­stellt sind, und zwar sowohl die Soll-An­sätze als auch – in der Regel – die Ist-Er­geb­nisse des jeweils vorver­gan­genen Jahres. Die Haushalts­pläne sind öffent­lich zugäng­lich, die neueren mittler­weile sogar durchweg im Inter­net. So schwierig ist es also gar nicht, die Fakten zu beschaf­fen. Das Problem liegt eher in der mühevollen Klein­ar­beit, denn es geht ja – wenn man etwa nur die Zeit nach dem Zweiten Weltkrieg betrachtet – um 14 Bundes­länder (Bremen und Hamburg kennen keine Staats­leis­tungen) und rund 60 Jahre. Das Internet gibt hier nur über die letzten 10-15 Jahre Auskunft, die DDR-Zeit ist ohnehin eine Black Box.

Ergeb­nisse aus den letzten Jahren sind inzwi­schen veröf­fent­licht. Ergeb­nisse meiner eigenen Recherche für die Zeit von 1988 bis 1999 publi­zierte zuerst Michael Droege – nahezu unbemerkt – in seiner Disser­ta­ti­ons­schrift „Staats­leis­tungen an Religi­ons­ge­mein­schaften im säkularen Kultur- und Sozial­staat“ (2003, S. 548 f.), übrigens ohne dass dort die Quelle vermerkt ist. Zahlen für 2010 nennt der Spiegel in Heft 30/2010 v. 26.7.2010. Für die Jahre 2000 bis 2010 sind die von mir recher­chierten Zahlen in den Vorgängen Heft 189 (2010), S. 87 nachzu­lesen, die Aufsch­lüs­se­lung auf evange­li­sche und katho­li­sche Kirche für 2009 liefert Carsten Frerks „Violett­buch Kirchen­fi­nanzen“ auf Seite 257. Demnach sind in den letzten 20 Jahren (1991 bis 2010) in Deutsch­land insge­samt die Staats­leis­tungen von 294 auf 465 Milli­onen Euro jährlich angewach­sen. [2] Zum Vergleich: Das Kirchen­steu­er­auf­kommen der evange­li­schen und katho­li­schen Kirche zusammen betrug im Jahre 2009 rd. 9,4 Milli­arden Euro.

Zweite Stufe: Anfrage in den zustän­digen obersten Bundes- und Landes­be­hörden

Für die Zeit vor 1990 fehlen die Zahlen. Daher hat die Humanis­ti­sche Union mit Schreiben vom 18.5.2010 offiziell die für die Kirche und die für die Finanzen zustän­digen Minis­te­rien und Senats­ver­wal­tungen des Bundes und der Länder  um Auskunft über die seit Inkraft­treten des Grund­ge­setzes gezahlten Staats­leis­tungen gebeten, den Bund und die neuen Bundes­länder auch um Auskunft über die Zahlungen zu DDR-Zei­ten. Die Antworten, überwie­gend von den Kultusres­sorts erteilt, sehr zöger­lich, teilweise erst nach mehreren Monaten und Erinne­rungen, lagen im Wesent­li­chen auf einer Linie; sie waren meist erkennbar zwischen den Ländern abgestimmt. Ihr Tenor: Die erbetenen Zahlen liegen nicht vor, sie zu ermit­teln erfor­dert einen unver­hält­nis­mä­ßigen Arbeits­auf­wand. Zum Teil wurde auf die Möglich­keit verwiesen, sich in den Haushalts­plänen (im Internet oder vor Ort) selbst ein Bild zu machen; Rhein­lan­d-Pfalz bot an, für eine Verwal­tungs­ge­bühr von voraus­sicht­lich 748,48 Euro die eigenen 21 vorhan­denen Akten­bände seit 1998 aufzu­a­r­bei­ten. Der Freistaat Sachsen verwies auf die in zwei Landtags­druck­sa­chen (5/2035 und 5/2037) veröf­fent­lichten Zahlen für die Jahre 1993 bis 2010. Das Saarland übermit­telte – immerhin – nach sieben Monaten die Zahlen von 1972 bis 2009.

Dritte Stufe: Infor­ma­ti­ons­be­auf­tragte der Länder

Mit Hinweis darauf, dass es einen Ableh­nungs­grund „unzu­mut­barer Verwal­tungs­auf­wand“ in den Infor­ma­ti­ons­frei­heits­ge­setzen des Bundes und der Länder Berlin, Branden­burg, Mecklen­bur­g-Vor­pom­mern, Nordrhein-West­falen, Saarland, Sachsen-An­halt, Schles­wig-Hol­stein und Thüringen [3] nicht gibt, hat sich die HU mit Schreiben vom 23.9.2010 an die Infor­ma­ti­ons­frei­heits­be­auf­tragten dieser Länder, im Falle Thüringen mangels eines solchen an das Kultus­mi­nis­te­rium unter Hinweis auf das Gesetz gewandt mit der Bitte um Unter­stüt­zung unseres Anlie­gens. In zwei Fällen blieb eine Antwort ganz aus (Saarland, Thüringen), die anderen Infor­ma­ti­ons­frei­heits­be­auf­tragten bestä­tigten zwar die Auskunfts­pflicht der Minis­te­rien auch bei aufwän­diger Infor­ma­ti­ons­auf­be­rei­tung (diesen selbst war das offenbar bis dahin unbekannt gewesen). Hilfreich war das jedoch in keinem Fall, teils weil immer noch keine Antwort erfolgt ist (z.B. Mecklen­bur­g-Vor­pom­mern); teils weil die Minis­te­rien darauf verwiesen, dass die Antrag­steller bei öffent­lich zugäng­li­chen Infor­ma­ti­onen (und in Haushalts­plänen sind Infor­ma­ti­onen öffent­lich zugäng­lich, da in Büche­reien und Archiven vorhanden) auf die Selbst­be­schaf­fung verwiesen werden könnten (so z.B. Branden­burg); teils weil die zu erwar­tenden Gebühren bei behörd­li­cher Zusam­men­stel­lung der Staats­leis­tungen es verbietet, diesen Weg zu verfolgen (z.B. Berlin: 220 bis 350 Euro für die Zeit ab 1994; Nordrhein-West­fa­len: bis 500 Euro).

Vierte Stufe: Anfrage bei den Kirchen

Die Kirchen­zen­tralen (Kirchenamt der EKD und Katho­li­sches Büro in Berlin) wurden mit Schreiben vom 2.2.2011 um Mittei­lung gebeten, ob ihnen Infor­ma­ti­onen über den Gesam­t­um­fang der Staats­leis­tungen seit Inkraft­treten des Grund­ge­setzes und evtl. auch in der DDR vorlie­gen. Während das Katho­li­sche Büro darauf bisher nicht geant­wortet hat, teilte das Kirchenamt der EKD mit, diese Daten lägen ihr nicht vor; die Daten­be­schaf­fung sei mit vertret­barem Verwal­tungs­auf­wand auch nicht möglich.

Fünfte Stufe: Parla­men­ta­ri­sche Anfragen

Mangels behörd­li­cher Auskünfte über die Höhe der Staats­leis­tungen im abgefragten Zeitraum für den Normal­bürger haben wir alsdann versucht, Abgeord­nete von Bund und Ländern für das Thema zu gewin­nen. Dem Frage­recht der Parla­men­ta­rier als Teil der Kontroll­funk­tion gegen­über der Exeku­tive entspricht die Pflicht der Regie­rung, ihnen die zur Ausübung ihrer Funktion erfor­der­li­chen Infor­ma­ti­onen durch eine vollstän­dige und zutref­fende Antwort zu verschaf­fen. Mitglieder der HU haben sich in ihren Ländern an solche Abgeord­nete gewandt, von denen sie annehmen konnten, dass sie sich zu parla­men­ta­ri­schen Anfragen bereit finden würden. Ein Ertrag ist bisher nicht erkennbar, Anfragen sind nicht gestellt worden, häufig wurde auf das schrift­lich formu­lierte Anliegen nicht geant­wor­tet. Soweit Gespräche mit Abgeord­neten statt­fanden, wurde erkennbar, dass in allen (!) Parteien die Scheu vorhanden ist, ein auch nur poten­tiell kirchen­kri­ti­sches Thema anzuspre­chen, obwohl in allen in den Parla­menten vertre­tenen Parteien, sieht man von der CDU/CSU ab, erkennbar auch kirchen­kri­ti­sche, säkulare oder laizis­ti­sche Positi­onen vertreten werden. Wie weit bei Abgeord­neten jeweils die „Schere im Kopf“ gewirkt hat oder die Führung bzw. die Mehrheit der Fraktion Aktivi­täten unter­bunden haben, ist nicht bekannt. Verein­zelt wurde auch die Sorge geäußert, die Regie­rung werde sich auch dem Parla­ment gegen­über auf einen „unzu­mut­baren Verwal­tungs­auf­wand“ berufen.

Sechste Stufe: Eigene Recherche

Wenn wir denn keine Hilfe aus Wissen­schaft, Behörden, Kirchen und Parla­menten bekommen, müssen wir uns selbst auf den Weg machen. Carsten Frerk und ich haben in den letzten Wochen die Zahlen in Biblio­theken und Archiven selbst zusam­men­ge­sucht. Wir werden demnächst, kurz nach Erscheinen dieser Ausgabe der HU-Mit­tei­lungen, das Ergebnis unserer Recher­chen vorlegen (s. Infokasten).

III. Bewer­tung

Es besteht ein Verfas­sungs­auf­trag: Art. 140 GG in Verbin­dung mit Art. 138 WRV. Er lautet: Die Staats­leis­tungen sind abzulö­sen. Die Betei­ligten sind: Einer­seits die Regie­rungen und Parla­mente des Bundes (Grund­sät­ze­ge­setz) und der Länder (Ablösungs­ge­setze), anderer­seits die evange­li­sche und die katho­li­sche Kirche.
Dass die Kirchen an einer Ablösung nicht inter­es­siert und daher nicht tätig geworden sind, verwun­dert nicht. Je länger der aktuelle Zustand andauert, desto günstiger für sie in finan­zi­eller Hinsicht. Immerhin haben sie inzwi­schen auf höchster Ebene öffent­lich wissen lassen, dass sie zu Gesprä­chen über die Ablösung zur Verfü­gung stehen, wenn die staat­liche Seite dies wünscht.

Staat­li­cher­seits ignorieren die Betei­ligten den Verfas­sungs­be­fehl, jeden­falls scheren sie sich nicht darum, was sich daran zeigt, dass seit 91 Jahren nichts geschehen ist. Nicht einmal die kirch­liche Gesprächs­be­reit­schaft zu Ablöse­ver­hand­lungen scheint bei den staat­li­chen Akteuren angekommen zu sein. Ebenso offen­kundig wollen sie aber auch nichts wissen, denn zu den Infor­ma­ti­onen, die man braucht, um dem Ablösungs­auf­trag sachgemäß Rechnung zu tragen, gehört jeden­falls die Kenntnis darüber, in welchem Umfang Staats­leis­tungen eigent­lich seit dem Inkraft­treten des Ablösungs­auf­trags geleistet worden sind. Man hätte erwarten können, dass darüber in den zustän­digen Behörden konti­nu­ier­lich Aufzeich­nungen gemacht werden. Das ist nicht gesche­hen.
Eine solche Infor­ma­ti­ons­be­schaf­fung seitens der zustän­digen obersten Behörden soll erklär­ter­maßen auch weiterhin nicht erfol­gen. Dass dabei die Behaup­tung, es werde ein „unver­tret­barer Verwal­tungs­auf­wand“ verlangt, lächer­lich ist, ergibt sich schon daraus, dass die erfor­der­li­chen Zahlen in den staat­li­chen Haushalts­plänen enthalten sind (und auch sein müssen: § 12 Abs. 1 Haushalts­grund­sät­ze­ge­setz und § 17 Abs. 1 der Landes­haus­halts­ord­nungen) und diese Haushalts­pläne selbst­ver­ständ­lich in allen Finanz­mi­nis­te­rien und in allen Parla­menten (Parla­ments­bi­blio­theken) der jewei­ligen Länder vollständig vorhanden sind, desglei­chen (Bund und Länder) im Bundes­fi­nanz­mi­nis­te­rium und in der Biblio­thek des Bundes­ta­ges. Das sich aus den Sollzahlen (Pland­aten) und den Ist-Er­geb­nissen (des jewei­ligen Vorjahres) der Haushalts­pläne eine lücken­lose Aufstel­lung der bundes­weiten Staats­leis­tungen erstellen lässt, ist unmit­telbar einsich­tig. Was soll daran unzumutbar sein, in der Regel in jedem Bundes­land 120 Zahlen aus den letzten 60 Jahren zusammen zu stellen, nämlich pro Jahr zwei Zahlen (evange­li­sche / katho­li­sche Kirche)?

Daraus muss man schlie­ßen: Die Regie­rungen und die Parla­mente wollen die reale Situa­tion bei den finan­zi­ellen Bezie­hungen zwischen dem Staat und den Amtskir­chen nicht kennen. Dies erstaunt aus drei Gründen:

1. Die finan­zi­elle Situa­tion der Länder ist erklär­ter­maßen höchst angespannt und seit langem werden Einspar­mög­lich­keiten in allen Berei­chen schon bei viel kleineren Beträgen gesucht. Da ist es alles andere als selbst­ver­ständ­lich, dass die staat­liche Seite, die inzwi­schen (Stand: Februar 2011) mit 2 Billi­onen Euro verschuldet ist, Kirchen unbefristet alimen­tiert, die selbst null Verschul­dung und erheb­li­ches Grund- und Finanz­ver­mögen aufwei­sen.

2. Es geht nicht um staat­liche Dauer­pflicht­leis­tun­gen. Im Gegen­teil: Der Staat ist nicht einmal berech­tigt, dauer­haft zu zahlen, denn es führt kein Weg daran vorbei, dass die Verfas­sung gerade die Ablösung dieser Leistungen fordert.

3. Die Zahl der nicht in den beiden begüns­tigten Religi­ons­ge­mein­schaften organi­sierten Staats­bürger (und Wähler) ist nicht mehr marginal, sie wächst ständig. Mittler­weile  tragen 40 v.H. der Bevöl­ke­rung (der Wähler) zur Finan­zie­rung der ihnen fremden Insti­tu­tion Kirche bei.

Warum die Zöger­lich­keit, wenn es um die Staats­leis­tungen geht? Warum traut sich staat­li­cher­seits niemand, über die Ablösung auch nur zu reden?

Hier zeigt sich, wie stark die Stellung der beiden großen Kirchen in Deutsch­land immer noch ist. Das hat etwas mit Tradi­tion zu tun; damit, dass die politi­schen Meinungs­führer in Behörden und Parla­menten ungleich stärker mit der Insti­tu­tion Kirche verbunden sind als der Durch­schnitt der Bevöl­ke­rung. Die verblei­benden 60 Prozent Kirchen­an­ge­hö­rige in der Bevöl­ke­rung bilden zudem ein Wähler­po­ten­tial, das man zu verprellen fürchtet, wenn man den Kirchen Geld „weg nimmt“. Auch auf die publi­zis­ti­sche Macht der Amtskir­chen und die Unter­stüt­zung durch bedeut­same Insti­tu­ti­onen, vor allem das überaus kirchen­freund­liche Bundes­ver­fas­sungs­ge­richt, muss hinge­wiesen werden.

Zudem entfaltet in einer Gesell­schaft, die sich weigert, sich mit den ökono­mi­schen und finan­zi­ellen Fragen der Kirchen, mit deren beacht­li­chem Reichtum zu befassen, die „cari­ta­tive“ Behaup­tung weiterhin ungebro­chen ihre Wirkung, mit dem Kirchen­geld werde unend­lich viel Gutes getan, was sonst andere tun müssten oder gar unter den Tisch fiele.

Was die Parla­mente angeht, wird auch von den Opposi­ti­ons­frak­ti­onen die Kontroll­funk­tion gerade dort, wo die Nähe der Regie­rung zu bestimmten Religi­ons­ge­mein­schaften beson­ders deutlich ist, kaum wahrge­nom­men. Die „Unab­hän­gig­keit“ der Abgeord­neten kontras­tiert bemer­kens­wert mit ihrer Ängst­lich­keit in Angele­gen­heiten der Religi­ons­ge­mein­schaf­ten. Religi­ons­an­ge­le­gen­heiten mag „man“ nicht thema­ti­sieren, jeden­falls nicht in kirchen­kri­ti­scher Absicht, sondern allen­falls, wenn es um die vom Islam ausge­henden Gefahren geht.

Schließ­lich erwies sich auch die Infor­ma­ti­ons­frei­heit – jeden­falls hier – als ein nur beschränkt wirksames Instru­ment. Ein Infor­ma­ti­ons­an­spruch existiert nicht in allen Ländern; dort wo es ihn gibt, ist er in den Behörden immer noch unbekannt. Und bei komple­xeren Auskunfts­ansprü­chen bilden die hohen Gebühren eine fakti­sche Sperre.

Anmerkungen:

[1] Josef Isensee in: Listl/Pirson, Handbuch des Staats­kir­chen­rechts Bd. 1, 2. Aufl. 1994, S. 1037.

[2] Bis zum Jahr 2001 DM in Euro umgerech­net.

[3] Die übrigen Länder haben kein Infor­ma­ti­ons­frei­heits­ge­setz.