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vorgänge: Artikel - 14.10.20

Gefährdete Freiheitsrechte in Krisenzeiten – Lehren aus der COVID-19-Pandemie*

Hartmut Aden, Clemens Arzt & Jan Fährmann

in: vorgänge Nr. 230 (2/2020), S. 99-111

Dieser Beitrag diskutiert die Folgen der COVID-19-Pandemie für Grundrechte, Rechtsstaat und Demokratie. Anhand ausgewählter Beispiele – Versammlungsfreiheit, Freizügigkeit im Schengen-Raum und Datenschutz – zeigen die Autoren, dass Freiheitsrechte während der Pandemie teils massiv eingeschränkt wurden und dass diese Einschränkungen nicht immer durch die legitimen Zwecke des Gesundheitsschutzes gerechtfertigt waren. Daraus folgt das Postulat, Fehlentscheidungen bei der Krisenbewältigung aufzuarbeiten und eine Fehlerkultur zu etablieren.

 

1. Einleitung – Entscheidungen auf der Basis begrenzten Wissens

In den letzten Monaten wurden zahlreiche Freiheitsrechte zugunsten des Gesundheitsschutzes massiv eingeschränkt, um Ansteckungen mit dem COVID-19-Virus zu verhindern. Daher wäre jetzt eine Zwischenbilanz angebracht, verbunden mit einem Blick nach vorn: Waren alle Maßnahmen sinnvoll, welche führten tatsächlich zu einem effektiven Gesundheitsschutz, welche waren dagegen übertrieben oder verfolgten möglicherweise sogar Ziele jenseits des Gesundheitsschutzes? Bei der Aufarbeitung können Maßnahmen, die durch risikoorientierte Vorsorgestrategien sachlich begründet waren, von solchen unterschieden werden, die von vornherein als rational schwer begründbare Übertreibung einzustufen waren. In einer auswertenden Betrachtung ist auch interessant, inwieweit politische Entscheidungsträger*innen trotz des Zeitdrucks, unter dem entschieden werden musste, in der Lage waren, die Intensität der Grundrechtseingriffe mit dem Nutzen der Einschränkungen für den Gesundheitsschutz verfassungskonform in Einklang zu bringen.

Das zentrale Rechtsinstrument für die Grundrechtsbeschränkungen waren und sind die Landesverordnungen zur Eindämmung der Pandemie; hinzu kommen noch sogenannte Allgemeinverfügungen auf Ebene der Kommunen wie auch der Länder. Diese Instrumente wurden seit März 2020 aufgrund des Infektionsschutzgesetzes des Bundes erlassen und seither vielfach geändert, anfangs im Rhythmus von zwei Wochen.

Für demokratische Rechtsstaaten sind Krisensituationen große Herausforderungen. Terroranschläge und Fälle aufsehenerregender schwerer Kriminalität haben einen erheblichen Einfluss auf die innenpolitische Agenda. Maßnahmen, die in solchen Situationen eingeführt werden, etwa zusätzliche Eingriffsbefugnisse für Sicherheitsbehörden, können Gesellschaften nachhaltig prägen (näher Aden 2003; Aden & Fährmann 2018; Arzt 2019a und 2019b). Versuche von Politiker*innen, in solchen Situationen ihre Handlungsfähigkeit und -entschlossenheit zu demonstrieren, führen oft zu Maßnahmen, die sich im Nachhinein als wenig sinnvoll und vielfach dennoch als grundrechtseingriffsintensiv erweisen. Trotzdem bleiben Krisenbewältigungsmaßnahmen wie gesetzliche Eingriffsbefugnisse und neue Verwaltungstechnologien in aller Regel auch dann erhalten, wenn die Krise längst bewältigt ist. Menschen können sich offenbar an neue Formen von Grundrechtseingriffen gewöhnen, und auch die Rechtsprechung kann ihr Grundrechts- und Rechtsstaatsverständnis verändern (Roßnagel 1993, 229).

Aus einer bürger*innenrechtlichen Perspektive sind zwei Fragen von zentraler Wichtigkeit. Zum einen: Aus welchen Gründen wurden Freiheitsrechte in manchen Fällen stärker eingeschränkt als für eine effektive Pandemiebekämpfung erforderlich? Dabei geht dieser Beitrag von der Hypothese aus, dass Übervorsicht und Fehlentscheidungen unter den Rahmenbedingungen begrenzten Wissens über die Verbreitungswege des Virus nicht alle Überreaktionen erklären. Noch wichtiger ist indes die Frage, welche Lehren aus den Ereignissen des Frühjahrs 2020 für zukünftige (Gesundheits-)Krisen zu ziehen sind. Denn ein schnelles Ende der COVID-19-Pandemie ist nicht in Sicht, und die Pandemie hat erneut gezeigt, dass sich gefährliche Krankheitserreger unter den Bedingungen globalisierter Verkehrsströme sehr schnell weltweit verbreiten können.

Ulrich Beck hat bereits in den 1980er Jahren die Entwicklung hin zu einer Risikogesellschaft skizziert und dabei gezeigt, dass Risiken heute zumeist von Menschen (mit-)verursacht werden – sie sind oft Folgen technischer Entwicklungen, industrieller Produktion und perfektionierter Naturbeherrschung (Beck 1986, 300ff.; für die Technologieentwicklung auch Luhmann 1991, 101). Wenn es heute möglich ist, innerhalb weniger Stunden in weit entfernte Länder zu fliegen, können sich auch Viren innerhalb von kürzester Zeit weltweit ausbreiten.

Zwar ist in den letzten Jahrzehnten das Bewusstsein für die Relevanz von Risikovorsorge gestiegen. Die COVID-19-Pandemie zeigt aber erneut die Grenzen präventiver Ansätze. Realistisch ist davon auszugehen, dass vielfältige Risiken sich zukünftig zu Gefahrenlagen oder sogar Krisen konkretisieren können. Weitere Krisen und damit verbundene Auswirkungen auf Demokratie und Rechtsstaat sind also in den nächsten Jahren und Jahrzehnten wahrscheinlich, nicht zuletzt vor dem Hintergrund der drohenden Folgen des Klimawandels. Eine kritische Aufarbeitung der Krisenbewältigung vom Frühjahr 2020 erscheint daher zwingend erforderlich.

2. Abwägungsentscheidungen zwischen Gesundheitsschutz und Freiheitsrechten

Aus grundrechtlicher Perspektive entstehen in einer Gesundheitskrise teils komplexe Abwägungsfragen zwischen Gesundheitsschutz und Freiheitsrechten, die im Interesse des Gesundheitsschutzes eingeschränkt werden. Der Staat hat eine verfassungsrechtliche Verpflichtung zum Schutz von Leben und körperlicher Unversehrtheit aus Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG, die eine Risikovorsorge gegen Gesundheitsgefährdungen umfasst.[1] In einer Pandemielage hat er Maßnahmen zu ergreifen, um Menschen vor einer Erkrankung und ihren Folgen zu schützen. Diese können allgemeine und spezielle Regeln umfassen. In der COVID-19-Pandemie haben diese Regeln eine große Bandbreite – von der Pflicht zum Tragen von Mund-Nasen-Bedeckungen bis hin zu Maßnahmen für spezielle Bereiche wie Gaststätten (hierzu Fährmann/Aden/Arzt 2020b) oder den Strafvollzug (hierzu näher Fährmann 2020), mit dem Ziel, Infektionen zu verhindern, eine effektive medizinische Versorgung sicherzustellen und die Menschen vor einer Ausbreitung des Virus zu schützen.

Das Infektionsschutzgesetz (IfSG) sieht teils weitreichende Maßnahmen vor, die zu Grundrechtsbeschränkungen führen, wie sie in einem demokratischen Rechtsstaat sonst kaum denkbar sind. Da Leben und Gesundheit sehr hochwertige Schutzgüter sind, kommt ihnen in der Grundrechtsabwägung nach dem Prinzip praktischer Konkordanz ein hoher Stellenwert zu. Dies bedeutet allerdings keinesfalls, dass andere Grundrechte dem gegenüber einfach zurücktreten müssen. Vielmehr ist eine Abwägung in jedem Einzelfall erforderlich, bei der im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung die Bedeutung der anderen Grundrechte im konkreten Fall mit dem Nutzen der jeweiligen Maßnahmen für den Gesundheitsschutz abzuwägen sind. Denn das Grundgesetz verlangt „eine permanente Rückbesinnung auf die vom Staat zu verteidigenden Freiheitsrechte und die Herstellung und Wahrung einer angemessenen Balance“ (Papier 2020, 4). Unter diesem Aspekt waren während der Phase „harter“ Maßnahmen von März bis Mai 2020 zahlreiche Fehleinschätzungen zu beobachten, wie die Beispiele im folgenden Abschnitt zeigen. Ob diese sich im Herbst und Winter 2020 unter dann neuen Vorzeichen wiederholen, bleibt abzuwarten.

3. Übertriebene Grundrechtsbeschränkungen und ihre Hintergründe

Exemplarisch werden im Folgenden Freiheitsrechte erörtert, bei denen die Anti-Corona-Maßnahmen zu weitreichenden und in manchen Fällen weit übertriebenen Einschränkungen führten.

3.1  Versammlungsfreiheit

Seit den 1980er Jahren ist die Versammlungsfreiheit (Art. 8 GG) als hochrangiges Grundrecht anerkannt, das neben der Meinungsfreiheit für eine Demokratie von zentraler Bedeutung ist. Entscheidend war hierfür die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts. Das Gericht erklärte Maßnahmen von Versammlungsbehörden und Polizei für unvereinbar mit der Versammlungsfreiheit, die darauf hinausliefen, friedlichen Protest zu be- oder verhindern, etwa gegen den Bau von Atomkraftwerken (BVerfGE 69, 315 (Brokdorf)) oder die Stationierung neuer Atomwaffen. Zentrales Argument: Die Meinungs- und die Versammlungsfreiheit ermöglichen eine kontinuierliche Teilhabe der Bevölkerung am politischen Meinungsbildungsprozess, gerade in einer repräsentativen Demokratie, in der die Bevölkerung zwischen den Wahlen nur sehr begrenzten Einfluss auf politische Entscheidungen hat, da sie ihre Entscheidungsbefugnisse an Bundestag und Landtage und damit indirekt auch an die Bundes- und die Landesregierungen delegiert hat. In dieser Perspektive ist das Recht, sich im öffentlichen Raum zu versammeln, auch heute noch ein zentrales Grundrecht. Zwar haben Elemente direkter Demokratie (Volksabstimmungen) auf Landesebene in den letzten Jahrzehnten an Bedeutung gewonnen. Auch bieten das Internet und die sozialen Medien heute neue Möglichkeiten der niedrigschwelligen Beteiligung an politischen Diskussionen. Doch zeigen gerade Entwicklungen in nicht-demokratischen Staaten immer wieder, dass Veränderungen und Demokratisierungsschritte oft erst dann eine Chance haben, wenn entsprechende Forderungen nicht nur individuell erhoben, sondern in Form von Demonstrationen im öffentlichen Raum sichtbar werden. Undemokratische Regime versuchen daher regelmäßig, sowohl Online-Meinungsäußerungen als auch politischen Protest in Form von Versammlungen im öffentlichen Raum zu unterdrücken und zu sanktionieren. Im Spätsommer 2020 ist dies sehr anschaulich am Beispiel Belarus zu erleben, bereits seit längerem in noch größerer Breite in Hongkong.

Besonders gravierend war in vielen deutschen Bundesländern während der Pandemiekrise die vorübergehende Einführung einer Erlaubnispflicht für Versammlungen, obwohl Art. 8 GG unzweifelhaft die Ausübung der Versammlungsfreiheit „ohne Erlaubnis“ garantiert (was auch in der Presse und von vielen Politiker*innen immer wieder verkannt wird, wenn von „(nicht) genehmigten Versammlungen“ die Rede ist). Jenseits der parlamentarischen „Bannmeilen“ oder befriedeter Bezirke benötigen Organisator*innen oder Teilnehmer*innen von Versammlungen also keinerlei behördliche Genehmigung; innerhalb solcher Bezirke ist eine Genehmigung, insbesondere außerhalb von Sitzungswochen, im Regelfall zu erteilen. Diese verfassungsrechtliche Selbstverständlichkeit wurde ab März/April 2020 in fast allen Bundesländern außer Kraft gesetzt. Anscheinend nahmen die Entscheidungsträger*innen an, dass jede Form von Versammlung zu hohen Gesundheitsrisiken führe. Auch gingen die Beschränkungen der Versammlungsfreiheit per Rechtsverordnung in den meisten Bundesländern weit über das hinaus, was die Verordnungsermächtigung im Infektionsschutzgesetz zulässt (zur Kritik: Fährmann, Arzt & Aden 2020a; Aden, Fährmann & Arzt 2020).

Einige Äußerungen verantwortlicher Innenpolitiker zeigen, dass der Versammlungsfreiheit während der ersten Phase der Pandemie ein niedriger Stellenwert zugemessen wurde. Möglicherweise wurde die Pandemie sogar als Begründung herangezogen, missliebige Versammlungen zu verhindern. Etwa führte der Berliner Innensenator kurz vor dem 1. Mai – dem Tag, an dem in Berlin fast schon traditionell zu „normalen“ Zeiten zahlreiche, teils konfliktbeladene Demonstrationen stattfinden – in einem bundesweit verbreiteten Interview aus:

„Es gilt das Versammlungsverbot, Veranstaltungen können nur mit maximal 20 Teilnehmern genehmigt werden. Der 1. Mai steht voll und ganz im Zeichen des Infektionsschutzes. (…) Was noch vor wenigen Wochen ein sozial adäquates Verhalten war, nämlich auf der Straße seine Meinung zu äußern, ist plötzlich eine Straftat, wenn die Demo nicht genehmigt wurde. Das Primat des Infektionsschutzes gilt, die Polizei muss durchgreifen.“[2]

Der Innenminister NRW nutzte die Pandemielage in einer offiziellen Mitteilung an den Landtag sogar als Anlass für eine Generalkritik an der seines Erachtens zu weitgehenden Versammlungsfreiheit:


1

2

3

4

Vor