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Demokratie „durch” Krieg? *

vorgänge vorgänge 193: Militär und Demokratie03/2011Seite 53-78

aus: vorgänge Nr. 193, Heft 1/2011, S. 53-78

I. Einleitung

Drei Theoriestränge und empirische Forschungslinien sollen in dieser Abhandlung zusammengeführt werden, die sich bisher, wenn überhaupt, nur unzureichend wechselseitig informiert haben. Dies ist zum Einen die empirische Forschung zum „Demokratischen Frieden”, die bisher fast exklusiv von den Spezialisten der Internationalen Beziehungen geführt wurde. Diese verwenden zwar zum Teil ausgefeilte statistische Methoden, aber folgen nicht selten einem rudimentären Verständnis von Demokratie und der interdependenten Funktionsweise ihrer Institutionen. Sie sind mehr Kriegs- und Friedens-, aber kaum Demokratieforscher.[1] Es fehlt die Verschränkung von vergleichender Regimeforschung und den Spezialisten der Internationalen Beziehungen.[2] Da ist zum Zweiten die rechtlich-normative Frage der Legalität, die vor allem von Völkerrechtlern erörtert wird. Zum Dritten sind es moralphilosophische Fragen, wie sie in der politischen Ethik zum gerechten Krieg gestellt werden. So wie sich Philosophen bei der Frage von gerechten und ungerechten Kriegen nicht von der völkerrechtlichen Legalitätsfrage abkoppeln und die empirischen Ergebnisse der Kriegsforschung ignorieren können, muss Letztere, wenn sie sich nicht auf statistische Korrelationen mit zum Teil fragwürdiger Datenbasis zurückziehen will, die normativen Fragen ernst nehmen. Andernfalls werden sie bei der großen politischen Frage, ob Kriege im Namen der Humanität und Demokratie geführt werden dürfen und erfolgreich geführt werden können, nicht viel beizutragen haben. Die Politikwissenschaft würde dieses genuin politische Terrain dann allein den Normwissenschaften der Jurisprudenz und Philosophie überlassen. Es geht also um nichts weniger, als die statistischen Korrelationsanalysen der Democratic–Peace-Forschung an eine theoretisch gehaltvolle komparative Demokratieforschung heranzuführen und an die juristische und philosophische Normendebatte anzuschließen. Immanuel Kant modulierend sollen deshalb folgende drei große Fragen gestellt, beantwortet und miteinander verbunden werden:

Empirie: Was wissen wir?
Recht: Was dürfen wir tun?
Moral: Was sollen wir tun?

II. Empirie – Demokratischer Frieden: Was wissen wir?

In den Definitivartikeln seiner Friedensschrift formuliert Immanuel Kant drei entscheidende Voraussetzungen zum „ewigen Frieden”: Die Einzelstaaten sollen im Inneren auf republikanischen Verfassungen beruhen, das Völkerrecht soll auf einem föderativen Zusammenschluss freier Staaten gründen und durch die Ergänzung um ein öffentliches Menschenrecht zu einem Weltbürgerrecht fortgeschrieben werden. Erst wenn man sich in einer kontinuierlichen Annäherung an die Verwirklichung aller drei Staatsmaximen befindet, dürfe man „sich schmeicheln”, den Weg zum öffentlichen Frieden zu beschreiten (Kant [1795] 2005: 24).

Kants Thesen wurden in der politikwissenschaftlichen Disziplin der Internationalen Beziehungen zum Ausgangspunkt genommen, um über Kant hinaus vor allem folgende Fragen zum Zusammenhang von Krieg und Demokratie empirisch zu prüfen:

Führen Demokratien weniger Kriege als Autokratien?
Ziehen Demokratien gegen Demokratien in den Krieg?
Sind Kriege Geburtshelfer von Demokratien?
Verringern sich mit ansteigender Quantität und Qualität der Demokratien auch die Anzahl der Kriege?

Ein wichtiges Caveat soll an dieser Stelle dezidiert formuliert werden: Demokratien beruhen auch, vermutlich sogar ganz überwiegend, auf internen Faktoren. Die wichtigsten sind: wirtschaftliche Entwicklung, Bildung, Entschärfung der Klassengegensätze, Entstehung von Mittelschichten, rechtsstaatliche Traditionen, interpersonelles Vertrauen und vor allem die Bereitschaft von Eliten, sich zu den fundamentalen Spielregeln einer konstitutionellen demokratischen Ordnung zu bekennen (u. a. Merkel 2008). Davon wird hier zunächst aber nicht die Rede sein. Erst am Schluss werde ich auf diese Sachverhalte zurückkommen, wenn es um die unverzichtbare Kooperation der Interventions- und Besatzungskräfte mit den relevanten „Binnenakteuren” eines zu demokratisieren-den Landes geht. Zunächst soll der Zusammenhang von Krieg und Demokratie geklärt werden.

II.1. Führen Demokratien weniger Kriege als Autokratien?

Die Antwort heißt: Nein. Nahezu alle Studien kommen zu dem eindeutigen Ergebnis, dass Demokratien kaum weniger Kriege als nicht demokratische Regime führen. Wenn man weiter fragt, ob bei solchen kriegerischen Auseinandersetzungen die Demokratien eher Verteidiger als Angreifer sind, fällt das statistische Ergebnis für die Demokratien nicht schmeichelhafter aus: Auch Demokratien führen Angriffskriege (SmalUSinger 1976; Russett/Oneal 2001; Hasenclever/Wagner 2004). Erleichtert wird dies wähler- und kostensensiblen Demokratien durch die Tatsache, dass vor allem unter auswärts geführten „Hightech“-Kriegen keineswegs immer die Bevölkerung der Krieg führenden Demokratie leidet, wie das Kant noch anzunehmen schien (Kant [1795] 2005: 12-13). Statistisch gesehen gewinnen Demokratien zudem in der Regel die Kriege (1816-1992: 81 Prozent zu 19 Prozent), schmieden gemeinsame Kriegs- und Verteidigungsallianzen und haben in Kriegen deutlich weniger Opfer zu beklagen als Nichtdemokratien: „democracies choose their wars more wisely, tend to win them and suffer fewer casualities, are less likely to initiate crises, rarely fight preventive wars” (Mansfield/Snyder 2002: 300).

Allerdings gibt es erhebliche Unterschiede zwischen den Demokratien hinsichtlich ihrer Kriegsbereitschaft und der Involvierung in kriegerische Konflikte. So sind es nicht kleine Demokratien wie die Schweiz, Schweden oder Österreich, sondern die ehemaligen Kolonialmächte Frankreich und Großbritannien und insbesondere die Hegemonial-macht USA, die nach 1945 Kriege führten (Brock et al. 2006: 6). In der Periode von 1946 bis 2002 intervenierten die USA 13, Frankreich acht- und Großbritannien sechs-mal militärisch in andere Staaten. Die Entwicklung moderner Hightech-Waffen, die Strategie „chirurgischer Schläge” und der zunehmende Einsatz privater Militärfirmen hat die Kosten für demokratische Interventionsstaaten kalkulierbar und vermittelbarer gemacht. Das Kantsche Argument, dass Republiken nur schwerlich die Schäden und Kosten zu tragen bereit sind, dürfte unter dieser Entwicklung zunehmend weniger eine Restriktion für die Kriegsbereitschaft großer demokratischer Staaten sein. Johan Galtungs Diktum (1996), dass Demokratien besonders „selbstgerecht” und „kriegerisch” seien, dürfte deshalb auch in Zukunft Bestand haben. Dies gilt jedoch (fast) ausschließlich für kriegerische Auseinandersetzungen zwischen Demokratien und Autokratien.

II.2. Führen Demokratien gegen Demokratien Krieg?

Wie steht es mit der These, dass Demokratien gegen Demokratien keine Kriege führen. Die Kantsche Proposition, dass Demokratien (Republiken) keine Kriege gegen Demokratien (Republiken) führen, hat sich in den statistischen Analysen als außerordentlich robust erwiesen (u. a. Rummel 1983; Doyle 1986, 2005; Russett 1993; Russett/Oneal 2001). Die Democratic-Peace-Forschung bezeichnet das als „dyadic peace phenomenon” (Kinsella 2005), um dezidiert gleichzeitig zu betonen, dass der Liberalismus keineswegs „inherently peace loving” sei (u. a. Doyle 1983: 206). Die Behauptung, dass dies alles nur ein Artefakt der bipolaren Ost-West-Konfrontation sei, ließ sich nach 1989 nicht mehr halten. Auch nach 1991 gab es keine bewaffneten Konflikte zwischen rechtsstaatlichen Demokratien. Die für die Periode nach 1945 bisweilen angeführten Beispiele von Kriegen zwischen Demokratien überzeugen wenig, da es sich bei den Interventionsstaaten nicht um entfaltete rechtsstaatliche Demokratien handelt. Dies gilt für die rassistischen „Apartheitsdemolcratien” Südafrikas und Rhodesiens und ihre Interventionen in Botswana ebenso wie für die kriegerischen Auseinandersetzungen zwischen Indien und Pakistan[3] Hier handelt es sich um den Konflikt der defekten Demokratie Indien mit dem beständig zwischen hybriden und offen autoritären Regimeformen changierenden Pakistan. Bleiben nur noch die Grenzscharmützel zwischen dem (optimistisch) als noch liberal eingestuften Ecuador und dem defekt-demokratischen Peru (1981, 1984). Freedom House and Polity IV weisen für Indien, Pakistan, Peru und Ecuador folgende Werte aus:

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Das normative Argument, dass ein Krieg zwischen Demokratien nicht mit deren grundlegenden Wertmustern vereinbar sei (Müller/Wolff 2006: 68), und das strukturelle Argument, dass in einer Demokratie weit mehr institutionelle Kontrollen und prozedurale Hindernisse vor dem Kriegseintritt eines Landes stünden, besitzen eine erhebliche Überzeugungskraft (Mansfield/Snyder 2002: 300). Ergänzt durch die Hinweise, dass Demokratien generell mehr zu Verhandlungen und Kompromissen neigen, untereinander wirtschaftlich eng verflochten und in vielen internationalen Organisationen gemeinsam Mitglieder sind, sich untereinander vertrauen,[4] verschränken sich beide Argumente — von Kant gar nicht weit entfernt — zu einer überzeugenden Erklärung für das Ausbleiben rein „demokratischer Kriege”. Die Argumentation, dass es vor allem die demokratischen Institutionen, Verfahren und fest verankerte demokratische Werte sind, die Kriege zwischen Demokratien von deren politischer Agenda genommen haben, verweist darauf, dass die demokratische Friedensthese sich allein auf konsolidierte Demokratien beziehen müsste, denn nur in diesen wirken die demokratischen Institutionen in der beschriebenen Krieg verhindernden Weise. In Übergangsregimen, defekten und unkonsolidierten Demokratien entfalten die Institutionen nicht die gleiche verhaltensprägende Kraft (Merkel 2004). Deshalb sind auch die Beispiele von Kriegen zwischen „Demokratien”, wie sie bisweilen in der „Democratic-Peace“-Forschung angeführt werden, irre-führend und enthüllen ein konzeptionelles Unverständnis, was Demokratien ausmacht. Allein der rasche Blick in die Polity-IV-Daten ist theoretisch unzureichend; er verschleiert den spezifischen Blick auf jene demokratischen Institutionen und Verfahren (Parlament, Wahlen, Medien), die in etablierten Demokratien besonders hohe Hürden für jede Kriegsbeteiligung stellen.[5]

II.3. Erweisen sich Kriege als Geburtshelfer von Demokratien?

Die Frage nach dem Zusammenhang zwischen Demokratie und Krieg lässt sich umkehren. Sie lautet dann: Erweisen sich Kriege als Geburtshelfer von Demokratien? Das sprunghafte Anwachsen der Demokratien nach dem Ersten und dem Zweiten Weltkrieg deutet auf einen empirischen, wenn nicht gar kausalen Zusammenhang hin (siehe Abbildung 1).

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Abbildung 1: Demokratieentwicklung 1816-2000

Die spektakulären Demokratisierungserfolge nach dem Zweiten Weltkrieg suggerieren dies in einem besonderen Maße. Länder wie Deutschland mit ihren mörderischen Diktaturen des totalitären Nationalsozialismus und Japan mit seiner militaristischen Autokratie haben sich nach Krieg und Kriegsniederlage außerordentlich rasch zu stabilen rechtsstaatlichen Demokratien gewandelt. Die weichen autoritären und weniger repressiven Regime des italienischen Faschismus und des auch schon vor 1938 autoritärkorporatistisch regierten Österreichs müssen als weitere Beispiele für die Demokratisierungschancen von Diktaturen nach erlittenen Kriegsniederlagen gelten. Der Fall der griechischen Obristen nach dem Zypern-Abenteuer im Jahre 1974 und die Niederlage der argentinischen Generäle im Falklandkrieg 1982 bestätigen diese These. Empirisch ist es nicht von der Hand zu weisen, dass die beiden Weltkriege zu einer Ausbreitung der Demokratie geführt haben, auch wenn sie nicht primär mit diesem Ziel und schon gar nicht aus diesem Grunde geführt wurden.[6] Zugleich fallen freilich auch Gegenbeispiele ein: Panama 1989, Haiti 1994, vielleicht auch Bosnien 1995, Afghanistan[7] und Irak. Für die Klärung der Ursachen erfolgreicher und scheiternder Demokratisierung bleiben diese Fälle zwar aufschlussreich, statistisch gesehen sind sie jedoch bloß anekdotisch.

II.4. Mehr Demokratien — weniger Kriege?

Eine skandinavische Studie mit statistisch verfeinerten Methoden aus dem Jahre 2004 hat dann tatsächlich gezeigt, dass von Demokratien durchgeführte Interventionen zu einem moderaten Anstieg der Demokratiewerte auf der 21 Punkte umfassenden Autokratie-Demokratie-Skala von Polity IV führten (Gleditsch et al. 2004: 26-27).

Dieses Ergebnis erklärt sich auch aus folgendem Zusammenhang: Demokratien tendieren dazu, Kriege zu gewinnen. Autokratische Regime werden durch Kriegsniederlagen destabilisiert und häufig in einen demokratischen Regimewechsel getrieben. Demokratien tauschen bei Kriegsniederlagen zwar meist ihre Regierungen aus, wechseln aber nicht den Charakter des politischen Regimes. Ergo lässt sich zumindest statistisch die Aussage belegen, dass die von Demokratien gegen Autokratien meist erfolgreich geführten Kriege zu einer weltweiten Anhebung des Demokratieniveaus beitragen. Wenn man zudem die Tatsache berücksichtigt, dass Demokratien keine Kriege gegen Demokratien führen, löst sich auch das scheinbare Paradox, dass eine anfängliche Ausweitung von Kriegen mittelfristig zu deren Rückgang führen kann.[8]

Trifft dies tatsächlich zu oder haben wir es hier mit einem Versuch statistischer Spiegelfechterei zu tun? Ich meine, mindestens drei zusätzliche Fragen müssen für eine belastbare Aussage noch beantwortet werden:

Wie stabil sind diese oktroyierten Demokratien?
Um welche Art von Demokratien handelt es sich?
Sind diese Demokratien tatsächlich untereinander friedfertiger als andere Regime?

Sieht man wiederum von den Musterfällen Japan und Deutschland ab, zeigen statistisch repräsentativere Studien (Gates/Strand 2004), dass Demokratien, wenn sie von außen oktroyiert sind und auf eine Kriegsniederlage folgen, instabiler und weniger dauerhaft sind als politische Regime, die sich weitgehend endogen demokratisiert haben. Dies lässt sich neoinstitutionell mit der oft fehlenden Kontextpassung der neuen Institutionen (March/Olsen 1984: „logic of appropriateness”) und der mangelnden Komplementarität von informellen sozialen und formellen politischen Institutionen (North 1990; Lauth 2004) erklären. Ein schnelles Oktroy von außen kann dann nicht zu stabilen politischen Ordnungen führen, wenn nicht im Lande selbst starke Binnenakteure einen solchen Demokratisierungsprozess unterstützen. Erst ein grundsätzliches „elite settlement” der stärksten politischen Kräfte vermag formalen demokratischen Institutionen Geltungskraft verschaffen (Merkel 2008). Eine solche sich stets wiederholende Regelbefolgung führt zu einer faktischen Institutionalisierung von zunächst formalen Institutionen. Im positiven Fall ändern sich informelle Institutionen und Verhaltensweisen von Eliten sowie der Bevölkerung und passen sich den Funktionsweisen der formellen Institutionen an. Insofern können demokratische Eliten unter einer internationalen Supervision zu einer Institutionalisierung der Demokratie beitragen, ein zwingend determiniertes Resultat stellt die Demokratie allerdings keineswegs dar. Demokratische Interventionen führen nicht selten zu kurzfristigen Demokratieerfolgen. Längerfristig sind stabile demokratische Regimeformen nach einer bewaffneten Intervention eher die Ausnahme denn die Regel (Gleditsch et al. 2004: 33).

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Abbildung 2: Staaten in Bürgerkriegen (Intrastate), 1945-1997

Anmerkung: Erfasst sind alle Staaten, die von 1945 bis 1997 einen Bürgerkrieg erlebten. Die Kriegsdaten entstammen dem Correlate of War (COW) Project (Sarkees 2000). COW definiert einen Bürger-krieg als anhaltende gewalttätige Auseinandersetzung, in welche die staatliche Armee und die Kräfte anderer Gruppen im Kampf um die Zentralmacht oder im Rahmen lokaler Konflikte involviert sind, mit mehr als 1000/Kriegsjahr (Soldaten und Zivilisten). Die Einteilung in Demokratie, hybride Regime und Autokratie erfolgte anhand des Polity-IV-Datensatzes (Marshall/Jaggers 2002). Polity IV kodiert Staaten anhand verschiedener Regimecharakteristika auf einer Skala von 10 bis -10. Dabei gelten Staaten mit Polity IV-Werten größer oder gleich 7 als Demokratien; Staaten zwischen 6 und -6 als hybrides Regime und Staaten mit Polity IV-Werten kleiner gleich -7 als Autokratien.

Am häufigsten streifen die Nachkriegsordnungen ihren offen autokratischen Charakter ab und werden zu hybriden Regimen, selten aber zu konsolidierten Demokratien.

Diese Erkenntnis bringt zwei wichtige Implikationen für unsere demokratische Friedensthese mit sich. Erstens sind institutionell inkonsistente hybride Regime weniger stabil als Autokratien und noch viel weniger als Demokratien. Zweitens sind solche Zwischenregime statistisch gesehen signifikant gewaltbereiter, kriegsanfälliger und bürgerkriegsgefährdeter als reife Demokratien oder stabile autokratische Systeme (Mansfield/Snyder 1995; 2002; 2005).

Es ist also zwischen konsolidierten Demokratien und sich demokratisierenden Staaten zu unterscheiden. Die Differenz ist kardinal. Sie entscheidet nicht selten über Krieg und Frieden.[9] In prekären Übergangsregimen greifen die bedrohten Eliten des autokratischen Ancien Regime im neuen politischen Wettbewerb häufig zu jenen Strategien, die am schnellsten die höchsten Wahl- und Machtprämien versprechen. Dies sind typischerweise nationalistische und ethnische Mobilisierungen oder riskante, aber innenpolitisches Prestige versprechende außenpolitische Aggressionen.[10] Solche Strategien werden nur wenig von den obsoleten alten und die noch unzureichend verhaltensprägenden neuen Institutionen moderiert. Die sich öffnende Schere zwischen ansteigender politischer Mobilisierung auf der einen und niedriger sozialer Integrationskraft der Institutionen auf der anderen Seite (Huntington 1968) mündet dann nicht selten in kurzfristiges rücksichtsloses, gewalttätiges politisches Handeln. Erleichtert wird dies auch durch die noch wenig eingeübte und wirksame „accountability” zwischen den Regierenden und ihren Wählern. Insgesamt besteht eine 60 Prozent höhere Wahrscheinlichkeit, dass sich demokratisierende Regime in Kriege verwickelt sind als Staaten, die sich nicht in einem demokratischen Regimewandel befinden (Mansfield/Snyder 1995: 13). Die Gefahr kriegerischer Konflikte ist in der ersten Phase der Demokratisierung besonders ausgeprägt. Übergangsregime, die sich nicht rasch konsolidieren, sind nicht nur qua definitionem instabiler als Demokratien oder Autokratien, sondern wesentlich öfter in Bürgerkriege verwickelt als andere Regime, wie Abbildung 2 oben deutlich zeigt.

Die zentrale Aussage von Kants „demokratischem Frieden” muss also präzisiert werden: Es sind reife Demokratien, die nicht gegeneinander in den Krieg ziehen. Der Mainstream der demokratischen Friedensforschung vernachlässigt diese wichtige analytische Differenzierung. Geographisch gesehen konzentrieren sich zudem Demokratien und Autokratien. Demokratische Regionen wie Europa, Nordamerika und zunehmend auch Lateinamerika heben sich von fast reinen Diktaturregionen wie dem arabisch islamischen Gürtel des Maghrebs[11] und des Nahen Ostens sowie den zentralasiatischen Regionen deutlich ab. Demokratien stützen Demokratien, wie auch autoritäre Regime sich in regionalen Clustern gegenüber demokratischen Regimewandel immunisieren (siehe Abbildung 3). Insofern stand die demokratische Dominotheorie der Neokonservativen um Paul Wolfowitz auf empirisch tönernen Füßen. Selbst wenn sich der Irak nach der Intervention von 2003 rasch demokratisiert hätte, wären die Konsolidierungschancen des neuen demokratischen Irak ebenso wenig wahrscheinlich gewesen wie gegenwärtig die erfolgreiche Ausbreitung des demokratischen Regimevirus in der tief autokratischen Region des Greater Middle East.

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Abbildung 3: Cluster und Regimetypen

Treffen die zuletzt gemachten Anmerkungen zu — und die empirischen Untersuchungen stützen sie (u. a. Mansfield/Snyder 1995; 2002; 2005; Gates/Strand 2004; Gleditsch et al. 2004) —, so müsste dies für die Akteure „demokratischer Interventionen” mindestens drei handlungsrelevante Konsequenzen nach sich ziehen:

Zum einen wären Interventionen, die es nur darauf anlegen, die autokratischen Führer aus der Macht zu drängen, weder für die Demokratie noch für den Frieden auf nähere Sicht besonders Erfolg versprechend. Denn solche „Demokratien” drohen unvollständig und instabil zu bleiben, und damit erhöht sich auch die Kriegsgefahr.
Zum anderen legen sie nahe, dass demokratische Mächte, die intervenieren, so lange das neue Regime stützen sollten, bis es sich auf der Demokratie-Skala aus der Zone gewaltbereiter hybrider Regime herausbewegt hat. Wie weit eine solche Bereitschaft auf Seiten der Interventionsmächte besteht, ist vor jeder bewaffneten Intervention zu prüfen. Besteht sie nicht, kann eine militärische Intervention weder die Befriedung noch die Demokratisierung eines Landes als legitimen Rechtfertigungsgrund für einen bellum iustum reklamieren.
Zum Dritten wissen wir, dass regional isolierte Demokratien in Einzelfällen zwar überleben können, ihre durchschnittliche Lebensdauer aber signifikant geringer ist als in Regionen, in denen Nachbarstaaten stabile Demokratien sind. Die Idee, ein leuchtendes Demokratievorbild in einer tief autokratischen Region zu etablieren, um in einem Dominoeffekt die anderen Autokratien zum Einsturz zu bringen, kann empirisch nicht gestützt werden. Das Gegenteil ist der Fall: In der Regel bleiben solche „Demokratien” instabil, krisenanfällig, gewaltbereit und von geringer Lebensdauer. Es könnte also der Fall eintreten, dass die Bedrohung des regionalen Friedens und die Schwere der Menschenrechtsverletzungen, die legitimen Anlass zu einer kurzfristigen Intervention gegeben haben, nach dieser zunehmen und damit den Interventionsgrund im Nachhinein desavouieren.

Eine erste Zusammenfassung dieser empirisch fundierten Überlegungen lautet: Die Welt wird insgesamt demokratischer, wenn nicht nur die Demokratisierung eingeleitet wird, sondern auch die weitere Konsolidierung der Demokratie erfolgreich verläuft. Es gilt also bei Interventionen, nicht nur den Diktator zu stürzen, die Demokratisierung einzuleiten, sondern vor allem auch die Konsolidierung der neuen Demokratie zu stützen. Nur dann würden sowohl innerstaatliche wie längerfristig auch zwischenstaatliche Kriege abnehmen. Diese empirischen Erkenntnisse sind für die ethisch-normative Frage des ius ad bellum und des ius post bellum von Bedeutung (siehe unten).

Berücksichtigt man diese wichtigen qualifizierenden Einschränkungen zum demokratischen Frieden, könnte dann statistisch gesehen ein informierter „demokratischer Dschihad” (Gleditsch et al. 2004) die Welt näher zu Kants ewigen Frieden bringen? Die Antwort lautet: Nein. Denn nicht die global festgestellten moderaten Zuwächse auf der Demokratieskala sind entscheidend, sondern ob autokratische Regime sich tatsächlich zu stabilen rechtsstaatlichen Demokratien wandeln. Denn wie gezeigt, können kleine „demokratische Fortschritte” auf der Demokratieskala stabile autokratische Regime in die kriegsanfällige Zone der hybriden Regime bringen. Vor allem käme natürlich der berechtigte Einwand, der gute Zweck (Demokratie und Frieden) könne nicht die schlechten Mittel (Krieg) rechtfertigen. Überdies wissen wir seit David Hume, dass der umstandslose Schluss vom Sein aufs Sollen nichts als ein naturalistischer Fehlschluss ist. Allein aufgrund der vagen statistischen Annahme, dass mit der Zunahme konsolidierter Demokratien auch die kriegerische Gewalt zurückginge, lassen sich natürlich keine „demokratischen Angriffskriege“[12] gegen jedwede Diktaturen ohne weitere Kriegsgründe legitimieren.

Allerdings weisen uns die Statistiker des 20. Jahrhunderts auch darauf hin, dass der innerstaatlichen Gewalt massenmörderischer Regime mehr Menschen zum Opfer gefallen sind als in den beiden Weltkriegen zusammen (Rummel 1994; Gleditsch et al. 2004: 13). Auch wenn wir nicht einem rüden Utilitarismus der Zahl folgen, kann dies ein empirisches und normatives Argument sein, die Souveränitätsschranke der Westfälischen Staatenwelt zu liften und militärische Interventionen in das Hoheitsgebiet souveräner Staaten auch jenseits des Verteidigungskrieges rechtlich und politisch immer dann zu erleichtern, wenn solche massiven Massaker verhindert werden können. Darf dies eine demokratische Wertegemeinschaft? Und wenn ja, unter welchen Umständen darf sie es? Wie hoch könnten die Kosten sein? Diese Fragen sollen auf der rechtlichen und an-schließend auf der moralphilosophischen Ebene geprüft werden.

III. Recht — Internationales Recht: Was dürfen wir?

III.1. Verteidigungskrieg

Im modernen Völkerrecht, das in der Vergangenheit im Gegensatz zu seinem Namen vor allem ein Staatenrecht war (Preuß 2000), hat sich über Grotius ([1625] 1950) und insbesondere nach dem Westfälischen Frieden (1648) die Lehre des bellum iustum aus dem scholastischen Mittelalter zum ius ad bellum der Neuzeit gewandelt. Jeder souveräne Staat konnte selbst entscheiden, ob der Krieg ein angemessenes Mittel seiner Selbsterhaltung ist. Der Krieg wurde in den berühmten Worten von Clausewitz zur „Fortsetzung des politischen Verkehrs mit Einmischung anderer Mittel.” [13]

Mit dem Kellog-Briand-Pakt von 1928 wurde der Krieg erstmals als „Mittel der Lösung internationaler Streitfälle” vertraglich untersagt. Aber erst die traumatische Erfahrung des Zweiten Weltkrieges führte zu einer universalen Ächtung der Gewaltanwendung in Art. 2, Nr. 4 der UNO-Charta vom 26. Juni 1945. Die Einmischung mittels Krieg wurde völkerrechtlich illegalisiert (Preuß 2000: 118). Als erste materielle Ausnahme wurde das individuelle und kollektive Selbstverteidigungsrecht gegenüber der Aggression von Drittstaaten zugelassen. Wie die Notwehr des Individuums wird auch die kollektive Selbstverteidigung als ein „naturgegebenes” und damit nicht aufhebbares Recht bezeichnet. Der Sicherheitsrat hat dieses Recht aber nicht zu gewähren, wohl aber gegebenenfalls zu begrenzen, wie Art. 51 der UNO-Charta festlegt (Merkel 2000). Kapitel VII der UNO-Charta (Art. 39-51) verankert die zweite Ausnahme. Nach ihr kann der Sicherheitsrat eine Militäraktion mandatieren, wenn er eine Bedrohung oder Verletzung des Friedens festgestellt hat.

III.2. Humanitäre Intervention

Das Gewaltverbot ist im Völkerrecht unbestritten und muss mit Artikel 2 (4) der UNO-Charta als universales ius cogens gelten (Sima 2000: 11). Werden aber etwa mit Genozid, Massakern und Massenvertreibung friedensgefährdende Verstöße gegen fundamentale Normen der internationalen Gemeinschaft verletzt, ergeben sich über Art. 24 der Charta Verpflichtungen für den Sicherheitsrat, diesen entgegenzuwirken.

Wie weit diese Verpflichtung auch jenseits einer Mandatierung durch den Sicherheit gehen kann, darüber ist spätestens seit dem NATO-Angriff auf die Republik Jugoslawien im Kosovokrieg (1999) im Völkerrecht eine neue Debatte entbrannt (Merkel 2000: 86 ff). In einer „humanitären Intervention” sollten die Massaker an der kosovarischen Bevölkerung und die ethnischen Säuberungen durch die Serben unterbunden werden. Ein Mandat des Sicherheitsrats lag jedoch nicht vor, da Russland drohte, dies durch ein Veto zu verhindern.

Die Analogie zu dem Massenmord an den europäischen Juden ist nicht nur unzulässig, sondern auch überflüssig. Auch ohne sie lässt sich ein ius ad bellum in engen normativen Grenzen rechtfertigen, und damit auch der Kriegseintritt der NATO. Eine solche Rechtfertigung hat unter anderem der Hamburger Strafrechtler und Rechtsphilosoph Reinhard Merkel auf das Rechtsprinzip der „Nothilfe” gegründet.[14] So wie die Notwehr ein Naturrecht ist, ist die Nothilfe zu Gunsten rechtswidrig bedrohter Dritter im Straf-recht eine unbestritten geltende fundamentale Norm. Art. 51 der UNO-Charta erklärt dieses Grundprinzip auch auf Staaten für anwendbar. Das Völkerrecht erkennt heute zunehmend auch Ethnien und Religionsgemeinschaften, ja sogar Individuen, als „Träger überstaatlich verbindlicher Rechtspositionen” an (Hailbronner 2007: 169ff). Dazu zählen das Recht auf Leben, körperliche Unversehrtheit sowie der Schutz vor Vertreibungen. Rechtswidrige Angriffe eines Staates auf diesen engeren Kern der negativen Menschenrechte seiner eigenen Bürger verletzen daher nicht nur objektives Völkerrecht, sondern auch international anerkannte subjektive Rechte der Betroffenen. Als solche sind die Rechtspositionen der Opfer nothilfefähig. Damit öffnet sich die „prinzipielle Möglichkeit eines Durchgriffsrechts der internationalen Gemeinschaft auf die Legitimationsgrundlagen des souveränen Staates” (Merkel 2000: 81).

Der Einwand übrigens, dass auch eine so begründete Intervention stets einer Ermächtigung durch den Sicherheitsrat bedürfe, geht fehl. Denn „sowenig der Sicherheitsrat nicht bestehende Rechte der Staaten gegeneinander begründen kann, sowenig kann er bestehende beseitigen” (ibid: 79-80). Für eine solche Kompetenz zur Rechtssetzung wie zur Rechtsaberkennung fehlt dem Sicherheitsrat jegliche Befugnis. Nothilferechte sind Selbsthilferechte und als solche gerade dadurch definiert, dass ihre Rechte außerhalb der Verfahren einer rechtlichen Friedensordnung durchgesetzt werden. „Da” so Reinhard Merkel, „jeder Beschluss des Sicherheitsrats vom einfachen, Begründungslosen, etwa rein egoistisch motivierten Veto jedes seiner fünf ständigen Mitglieder verhindert werden kann, wäre ein Recht, dessen Existenz von einem solchen Beschluss ab-hinge, offensichtlich wertlos und damit inexistent” (ibid.). Dies mag im nicht immer klar deduzierenden positivistischen Völkerrecht strittig sein, folgt man der strengeren Subsumptionslogik der Rechtsprinzipien, kann an einem solchen „internationalen Nothilferecht” kein Zweifel bestehen.

In extremen Fällen gravierender Menschenrechtsverletzungen gibt es also das Recht Dritter zur Nothilfe. Was „gravierende Menschenrechtsverletzungen” sind, ist im internationalen Recht freilich keineswegs zweifelsfrei definiert. Klar ist, dass sie sowohl eine qualitative als auch eine quantitative Dimension des Außergewöhnlichen, Ungeheuerlichen haben müssen. Qualitative Kriterien wie Recht auf Leben, körperliche Unversehrtheit, Schutz gegen Vertreibungen habe ich schon genannt. Sie sind die global konsensfähigen universellen Menschenrechte. Es dürfte der herrschenden Meinung ganz entsprechen, dass es sich hierbei nur um den engen Kern der fundamentalen negativen Abwehrrechte handeln kann.

Unklar bleibt jedoch das quantitative Kriterium. Genügen die historisch eher wenig hervorstechenden Vertreibungen und Massaker im Kosovo? Bedarf es der Ermordung von 400 000 Bürgern, wie sie Saddam Hussein zugeschrieben wird? [15] Oder haben wir hier in den Dimensionen von Kambodscha, Ruanda oder gar dem Holocaust zu denken? Einleuchtend erscheint die Interventionsgrenze da, wo der Staat selbst seine primäre, ihn allererst legitimierende Funktion, nämlich die Garantie des inneren Friedens, in einer Weise verletzt, die ihn selber nicht mehr als protector, sondern als hostis populi erscheinen lässt. Dieses durchaus hobbesianische Argument ist in seiner abstrakten Bedeutung plausibel. Es bleiben dennoch schwierige Fragen seiner Präzisierung. Vor allem diese: Wann genau wird die Grenze überschritten, wo der Leviathan selbst die gewalttätige Herstellung des Naturzustandes, in diesem Falle den bellum unius contra omnes, betreibt? Wo solche Grenzen weder substantialistisch noch arithmetisch bestimmt werden können, werden sie im Recht und in der Politik prozeduralisiert und einer Schiedsinstanz übertragen. Wenn diese aber, wie der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen, von vetoberechtigten, also blockadebefugten Mitgliedern besetzt ist, die selbst flagrant die Menschenrechte verletzen[l6], wird eine solche Entscheidung normativ zur Farce. Wäre in einer solchen Situation nicht eine demokratische „Koalition von Willigen” normativ legitimiert, ohne UN-Mandat zu intervenieren? Das Völkerrecht sagt hier keineswegs grundsätzlich „Nein”, wie ich mit dem Begriff der Nothilfe zu zeigen versucht habe. Wie für die kollektive Selbstverteidigung muss die Nothilfe als ein „naturgegebenes Recht” gelten, auf das man sich so lange berufen kann, bis der Sicherheitsrat seinen Obliegenheiten nachkommt (Senghaas 2000: 108). Es gibt also rechtlich akzeptierte Gründe für eine humanitäre Intervention unter Verletzung der staatlichen Souveränität (Delbrück 1999: 139ff). Ich halte dies gegenüber der Verabsolutierung der staatlichen Souveränität des westfälischen Staatensystems für einen, wenn nicht den bedeutsamsten humanitären Fortschritt von einem internationalen Staatenrecht zu einem Weltbürgerrecht (ähnlich auch: Höffe 1999: 352ff).

III.3. Demokratische Interventionen

Humanitäre Interventionen werden mit der flagranten Verletzung des Kerns der negativen Menschenrechte begründet. Die Akzeptanz dieser legitimierenden Begründung gewinnt im internationalen Recht eine wachsende Bedeutung. Menschenrechte gelten zu-nehmend als völkergewohnheitsmäßig geschützt, teilweise werden sie sogar als ius cogens angesehen (Reisman 1990; Tomuschat 1993; Chesterman 2001). Damit wird ihnen nicht mehr nur eine abgeleitete, sondern eine grundlegende Rolle zugewiesen. Dies begrenzt und konditioniert die Souveränität der Staaten in den internationalen Beziehungen. Tomaschut spricht davon, dass Staaten „just instrumentalities” (1993: 199) gegenüber den fundamentalen (negativen) Menschenrechten seien. Nico Krisch (2004: 202ff) spricht gar von einer „liberalen Revolution im Völkerrecht”. Gilt diese auf humanitäre Interventionen gerichtete Argumentation auch für „demokratische Interventionen”, also für Interventionen zur Herstellung einer demokratischen politischen Ordnung im Falle massiver Verletzung der positiven Menschenrechte?

Gilt es etwa für den Fall, in dem den Herrschaftsunterworfenen insgesamt oder einem Teil von ihnen aus rassischen, ethnischen oder geschlechtsspezifischen Gründen das Wahlrecht oder wichtige politische, zivile und soziale Beteiligungsrechte vorenthalten werden? Die Antwort lautet: Nein. Positive Menschenrechte, also Teilhaberechte, haben nicht dasselbe legitimatorische Gewicht wie negative Schutzrechte (Höffe 1999: 79). Ich kenne keinen nennenswerten Rechtsphilosophen oder Völkerrechtler, der eine andere Position vertreten würde. Wäre denn auch irgendjemand ernsthaft auf die Idee gekommen, 1970 vor der Einführung des Frauenwahlrechts in die Schweiz einzumarschieren oder in dem wohlgeordneten autoritären Regime Singapurs zu intervenieren? Selbst bewaffnete Interventionen in Südafrika und Rhodesien zu Zeiten der Apartheid standen nie zur Debatte. Auch die schwere politische und zivilrechtliche Diskriminierung der Frauen in Saudi-Arabien wurde von niemandem als ernsthaften Interventionsgrund angesehen. Natürlich muss die Schwelle jeder militärischen Intervention sehr hoch gelegt werden. Dies nicht nur wegen der Gefahr der Ausweitung militärischer Konflikte oder den fast unvermeidbaren „Kollateralopfern” solcher Interventionen, sondern es gilt vor allem auch, um die legitimen Ansprüche und Funktionen der einzelstaatlichen Souveränität als allgemeines Krieg vermeidendes Rechtsgut in den internationalen Beziehungen zu bewahren. Allerdings ist die Souveränität der Staaten kein sich selbst begründender Endzweck, sondern er gründet sich auf die beständige Legitimation des Staates durch seine Bürger.

Erledigt sich damit die Diskussion um die Bedeutung und Legitimität von „demokratischen Interventionen”? Ich meine: nein. Allerdings können „demokratische Interventionen” nie allein mit dem Argument der Herstellung demokratischer Verhältnisse begründet werden. Demokratische Interventionen können nur im Zusammenhang mit einer humanitären Intervention, gewissermaßen als der (erfolgreiche) Abschluss eines humanitären Interventionsauftrags oder nach der Niederlage diktatorischer Regime infolge der von ihnen initiierten Angriffskriege (Deutschland, Japan, Italien 1945) verstanden und legitimiert werden. Die Vermeidung erneuter Massaker oder eines weiteren Angriffskriegs sind für ein Demokratisierungsprotektorat die legitimierenden Rechtsgüter. Demokratische Interventionen im Gefolge von Interventionen zur Sicherung humanitärer Ziele erscheinen plausibel, legitim und in Grenzen auch legal. Demokratisch intervenieren bedeutet dann die Bereitschaft, über eine Art Protektorat anstelle oder gemeinsam mit legitimierten und nicht inkriminierten Repräsentanten Rechtsstaat und Demokratie aufzubauen. Die klarsten Beispiele dafür waren in den letzten zehn Jahren zweifellos Bosnien-Herzegowina, Afghanistan und Irak. Bei allen drei Interventionen ist die Demokratisierung alles andere als gesichert. Ein Blick auf die Fälle von Demokratisierungsprotektoraten seit 1945 stimmt nur wenig optimistischer (siehe Tabelle 2).

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Tabelle 2: Externe Beaufsichtigung der Demokratisierung nach militärischer Intervention nach 1945

* Ich danke meiner Mitarbeiterin Sonja Grimm für die Bereitstellung der Tabelle.

Der territoriale Status des Kosovo ist noch nicht festgelegt, deshalb liefern Polity IV and Freedom House keine Einschätzung.
Polity IV-Werte 10 Jahre nach Interventionsende. Einschätzung für Haiti, Bosnien-Herzegowina, Kosovo, Osttimor, Afghanistan und Irak von 2002, in Klammern 2003.
Freedom House: politische Rechte, Bürgerrechte. Bewertung durch Freedom House seit 1973 verfügbar. Bewertung 10 Jahre nach Interventionsende. Einschätzungen für Haiti, Bosnien-Herzegowina, Kosovo, Osttimor, Afghanistan und Irak von 2004; in Klammer politische Rechte, Bürgerrechte von 2005.
Bei Polity IV gilt ein Land als Demokratie, wenn es mindestens 6 Punkten (von 10) erhält. Freedom House bezeichnet ein Land als „frei“, wenn es eine durchschnittliche Bewertung von 2,5 und besser hat (1 frei, 7 unfrei).

Quellen: Marshall/Jaggers (2003); Freedom House (2005); eigene Recherche.

Von den 14 Fällen solcher Friedens- und Demokratisierungsprotektorate sind neben Deutschland, Japan und Österreich nur die wenig bedeutsamen Fälle wie Panama und Grenada zu verzeichnen. Die Fälle Bosnien-Herzegowina, Kosovo oder Osttimor sind noch zu jung, um den Demokratisierungserfolg sicher diagnostizieren zu können. Afghanistan und noch mehr der Irak sind weit von dem Ziel einer stabilen Demokratie, eines Rechtstaates, ja gar einer gesicherten Staatlichkeit entfernt. Aber auch wenn der realhistorische Blick zu strenger Zurückhaltung bei „demokratischen Kreuzzügen” mahnt, werden strikte Gegner zu begründen haben, warum es besser sein sollte, die von Massenmord und brutalen Menschenrechtsverletzungen bedrohten Bevölkerungen nicht zu schützen und diesen Schutz nachhaltig durch eine rechtstaatliche Demokratie zu sichern. Jenseits des nationalegoistischen Zynismus und der Verabsolutierung des Westfälischen Souveränitätsdenkens lassen sich kaum konsistente Begründungen finden.

IV. Moral — Gerechte Interventionen: Was sollen wir tun?

Wenn wir mit dem modernen Völkerrecht eine humanitäre Intervention für rechtfertigungsfähig halten, ist damit noch nicht die Pflicht zu intervenieren indiziert. Gibt es eine solche? Kann es sie überhaupt geben? Und wenn es sie denn gibt, gebietet dann die humanitäre Intervention die Erfüllung bestimmter Pflichten nicht nur zum und im, sondern auch nach dem Kriege? Pflichten also, die deutlich über das hinausgehen, was wir als völkerrechtliche Gebote des so genannten „humanitären Völkerrechts” kennen? Und wenn uns hier unsere Gerechtigkeitsintuitionen ein „Ja” suggerieren, lässt sich diese Entscheidung auch zustimmungsfähig begründen?

Wenn ich recht sehe, so hält das Völkerrecht auf diese Fragen derzeit noch keine zu-reichenden Antworten bereit. Noch immer scheint sich Hans Kelsens Diktum zu bestätigen, dass das Völkerrecht ein „primitives Recht” ist — primitiv, weil es weder die Durchsetzungs- und Sanktionsmöglichkeiten noch die Vollständigkeit und Differenziertheit des nationalen Rechts besitzt. Ich will deshalb nach Argumenten in der politischen Ethik suchen, die diese Lücke füllen könnten [17]

IV.1. Ius ad bellum

Intervenieren oder nicht — das ist auch in der modernen Moraltheorie gerechter Kriege die erste Frage (Walzer 2000; 2003; 2005). Massaker, ethnische Säuberungen und Staatsterrorismus — seien sie im früheren Jugoslawien, im Kaukasus, im Nahen Osten oder in Afrika — begründen ein moralisches Recht, bisweilen gar eine Pflicht, zur bewaffneten Intervention. Dies ist eine der Grundaussagen der modernen Theorie gerechter Kriege (ibid.). Insgesamt ist die Zurückhaltung gegenüber humanitären Interventionen in weiten Bereichen der politischen Ethik geringer als im internationalen Recht, da die Souveränität der Staaten nach außen unauflöslich an die Legitimation des Staates nach innen gekoppelt wird. Nur ein Staat, der nicht zum hostis populi geworden ist und daher eine gewisse innere Legitimation besitzt, kann auch nach außen volle Souveränität für sich reklamieren.[l8]

Aus dieser legitimatorischen Abhängigkeit ergibt sich eine Superiorität des fundamentalen Menschenrechts auf Leben vor dem Rechtsgut der staatlichen Souveränität. Im Falle von flächendeckenden Verbrechen gegen die Menschlichkeit gelangt die Güterabwägung zwischen staatlicher Souveränität und den Schutz vor Genoziden oder Demoziden mehrheitlich zu einem eindeutigen Schluss: im Zweifel für die Intervention (Walzer 2003; Höffe 2000: 169; Bass 2004).[19] Dieter Senghaas (2000: 105) spricht gar davon, dass in solchen Fällen „Intervention nicht nur erlaubt, sondern geboten” sei.

Auch in der ethischen Diskussion über gerechte Kriegsgründe werden internationale, multilaterale Interventionen, idealiter vom UN-Sicherheitsrat mandatiert, vorgezogen.

Was ist aber, so die immer wieder aktuelle Frage, wenn sich diese multilateralen Lösungen nicht eröffnen oder nachgerade vom Sicherheitsrat verhindert werden? Was, wenn Frankreich symbolisch bloß harmlose Truppenfragmente nach Ruanda schickt? Was, wenn sich die Westeuropäer zur Beendigung ethnischer Massaker nicht zu einem Eingreifen in Ex-Jugoslawien entschließen können? Was, wenn das Menschenrechte verletzende Mitglied des Sicherheitsrats, die Volksrepublik China, sein Veto einlegt? Was, wenn UNO-Truppen die Deportation und anschließende Exekution von 7 000 Männern, Frauen und Kindern aus nächster Nähe in Srebrenica beobachten, aber nicht verhindern?

Derjenige, der nicht eingreift, wird sich die Hände schmutzig machen,[20] gleichgültig, ob er aus politischem Kalkül, zynischem Desinteresse oder gesinnungspazifistischer Abstinenz nicht handelt. „Solange wir nicht mit Sicherheit mit der Fähigkeit und Bereitschaft der UNO rechnen können, dergleichen zu tun, müssen wir nach einseitigen Interventionen suchen und damit leben” (Walzer 2003: 96). Humanitäre Interventionen sind auch gegen ein Veto des Sicherheitsrats ethisch (und auch rechtlich) zu rechtfertigen. Nimmt man das ethische und rechtliche Gebot der Notwehr und Nothilfe ernst, so steht es als „naturrechtliches” Prinzip über den Beschlüssen oder Beschlussunterlassungen staatlicher oder internationaler Instanzen. Es muss aber gegenüber dem Gut des Gewaltverbots und der Gefahr seiner Erosion abgewogen werden.

Allerdings bedarf es jenseits der massiven Verbrechen gegen die Menschlichkeit als fundamentalen Grund noch zwei weiterer Legitimationsgründe, die beim moralischen ius ad bellum zu erfüllen sind: Es muss erstens eine begründete Aussicht auf Erfolg geben und zweitens die Bereitschaft, so lange im Interventionsland zu bleiben, bis man dort zumindest „well-ordered people” (Rawls 2002) zurücklässt, die ein erneutes Auf-keimen von staatlich angeordneten Massakern oder Bürgerkriegen unwahrscheinlich machen (Bass 2004: 386, 406).

Diese beiden Legitimationsbedingungen werfen jedoch in der Empirie erhebliche Probleme auf. Die moralphilosophisch begründbare Pflicht verlangt eine risikofreudige, kostenblinde Intervention mit langem Atem. Demgegenüber sind demokratische Öffentlichkeiten jedoch opfersensibel, risikoscheu und kostenbewusst. Die Bürger und Wähler eines demokratischen Interventionsstaats tendieren deshalb dazu, lang anhaltende Okkupationen dann abzulehnen, wenn die Kosten an eigenen Ressourcen und Leben hoch sind.[21] Eine Regierung, die sich diesen Präferenzen verweigert, läuft Gefahr, abgewählt zu werden. Insofern gibt es in Demokratien eine institutionell eingebaute Schranke ihrer Interventionsfähigkeit. Natürlich vermag dieses „reale Sein” nicht die moralische Norm des Sollens zu desavouieren. Aber rationale demokratische Regierungen müssen diese Beschränkungen bei jeder Interventionsentscheidung a priori ins Kalkül ziehen.

IV.2. Ius in bello

Wie im Völkerrecht sind auch in der politischen Ethik zwei Bedingungen für das „Recht im Kriege” kategorisch: die Trennung der Kombattanten von Nichtkombattanten und die Verhältnismäßigkeit der Mittel (Walzer 2000: 127ffl. Dieses Prinzip ist normativ ebenso fraglos konsentiert, wie es de facto ignoriert wird. Die offensichtlichste Übertretung geschieht bei der absichtsvollen oder den auch im Zeitalter der Hightech-Kriege unvermeidbaren „Kollateraltötungen” von Zivilisten. Die dem Recht eigene binäre Unterscheidung von Recht und Unrecht hilft nur bedingt bei der Klärung der Frage, ob eine humanitäre Intervention insgesamt deshalb unzulässig ist, weil das ius in bello verletzt wurde. Die Rechtsnorm, dass kein Unschuldiger getötet werden darf, ist zweifelsfrei und muss es bleiben. Sie darf als Norm nicht angetastet werden. Wird die Norm aber zu einem absoluten Gebot in jeder Situation erhoben, so führt sie zu einem faktischen Handlungsverbot für jegliche humanitäre Intervention. Ein solcher Rechtsabsolutismus würde sich, dem verantwortungsarmen Gesinnungspazifismus nicht unähnlich, der moralischen Pflicht entziehen, Massenmord und Massenvertreibung zu unterbinden.

Utilitaristen argumentieren anders. Sie erliegen der Versuchung, Menschenleben aufzurechnen: Die Kollateraltötung von hunderten Zivilisten ist hinzunehmen, um Hunderttausende zu retten. Dies würde für die Bombardierung Serbiens im Kosovokrieg ebenso gelten, wie es auch die gezielte Bombardierung Bagdads im zweiten Irakkrieg legitimieren könnte. Überzeugt uns das? Ich glaube nicht. Machiavellis machttaktisches Rezept „Wo die Tat anschuldigt, entschuldigt das Ergebnis”, lässt sich auch als humanitaristisch-utilitaristisch gewendete Maxime kaum legitimieren.

Gibt es einen Mittelweg zwischen dem „Absolutismus der Theorie der Rechte” und der „radikalen Flexibilität des Utilitarismus” (Walzer 2003: 64)? Michael Walzer versucht einen solchen zu beschreiten. „Wie können wir”, schreibt er, „mit unseren Prinzipien und Verboten danebenstehen und zuschauen, wie die moralische Welt zerstört wird, in der diese Prinzipien und Verbote ihren Halt haben? Wie können wir, die Gegner des Mordes, uns nicht dem Massenmord entgegenstellen — selbst wenn der Wider-stand verlangt, dass wir … schmutzige Hände bekommen” (ibid: 66). Walzer nennt solche Situationen den „äußersten Notfall”, einen Begriff, den er Winston Churchill entliehen hat.

„Äußerste Notfälle” sind Situationen, in denen die drohende Katastrophe die Fundamente der Menschheit bedroht und die Moral selbst entwertet; Situationen, in denen unmoralisches Handeln unumgänglich ist, auch wenn es die Tötung Unschuldiger ein-schließt. Der Holocaust wäre ein solcher Notfall gewesen. Walzer (2003) und Rawls (2002) argumentieren übrigens auch, dass die Bombardierung deutscher Städte bis 1941 zwar nicht gerechtfertigt, aber moralisch doch hingenommen werden konnte, solange ein Sieg des die moralischen Grundfeste der Zivilisation auflcündigenden Naziregimes nicht ausgeschlossen werden konnte. Die Bombardierung deutscher Städte 1944 und 1945 am Ende eines schon entschiedenen Krieges seien jedoch weder zu rechtfertigen noch moralisch hinzunehmen.

Abzulehnen ist, und ich folge hier Walzer, auch die Art der Kriegsführung im Kosovo und im Irak. Eine für die Interventionsmacht „risikolose Kriegsführung”, nämlich aus großer Höhe Bomben abzuwerfen und Kollateraltötungen hinzunehmen, um die eigenen Soldaten zu schonen, ist politisch erklärbar, moralisch aber weder mit Walzer noch mit dem ius in bello zu vereinbaren. Aus dem Kosovo wissen wir zudem, dass der Luftkrieg noch einmal zu einer Verschärfung der serbischen Massaker und Vertreibungen geführt hat. Opfer, die ursächlich zweifellos das Milosevic-Regime zu verantworten hat. Die Art der NATO-Kriegsführung hat jedoch die Opferzahl in die Höhe getrieben.
Dies ist die Form einer humanitären Intervention, die ihren gerechten Interventionsgrund zu desavouieren droht.

IV.3. Ius post bellum

Humanitäre Interventionen verlangen nach einem anderen Ende als Verteidigungskriege. Das ius ad bellum muss enger an das ius post bellum gebunden werden. Dies hat Folgen. Folgen insbesondere für die Pflichten derer, die intervenieren, aber auch für die internationale Gemeinschaft insgesamt. Und hier kommt die Demokratie wieder ins Spiel. Anders als das Völkerrecht sehe ich erzwungene Regimewechsel hin zu Rechtsstaat und Demokratie nach einer humanitären Intervention nicht nur als zulässig, sondern auch als geboten an. Denn das Recht zum Kriege, nämlich die Unterbindung schwerster Verbrechen gegen die Menschlichkeit, bedarf zu seiner vollen Rechtfertigung der Ergänzung durch das Recht nach dem Kriege. Dies ist vor allem die Verpflichtung der Interventionsmächte, den Kriegseintrittsgrund, das heißt die Menschenrechtsverletzungen, nachhaltig zu verhindern. Dies geschieht, wie wir aus den vorgetragenen empirischen Erkenntnissen der Kriegs- und Demokratieforschung wissen, am besten, wenn Rechtsstaat und Demokratie etabliert werden. Es gibt bei humanitären Interventionen eine normativ wie logisch unlösbare Kopplung des ius ad an das ius post bellum[22]. Humanitäre Interventionen müssen durch demokratische Interventionen ergänzt und damit zu ihrem Ende gebracht werden (Keohane 2003: 275ff). Hybride Regime erfüllen diesen Zweck nicht. Denn gerade bei ihnen ist, wie gezeigt, die Kriegs- und Gewaltneigung am größten.

Diese Maxime würde vom geltenden Völkerrecht nicht gedeckt werden. Auch der Mainstream der Theorie des gerechten Krieges würde dies als einen zu tiefen Eingriff in die nationale Souveränität oder das Selbstbestimmungsrecht der Völker ablehnen. Präzise, aber ebenfalls zurückhaltend, nennt Brian Orend (2000: 217-263) fünf Bedingungen für ein moralisches ius post bellum:(1) eine Beendigung des Krieges, wenn seine Ziele erreicht sind; (2) rechte Absicht, das heißt vor allem keine Revanche; (3) Koop eration mit einer legitimierten Autorität des Landes, die zumindest die Menschenrechte respektiert; (4) keine Kollektivbestrafung und (5) die Verhältnismäßigkeit der Mittel.

Von Rawls bis Walzer gilt das Gebot: Siegermächte sollten so schnell wie möglich das Land verlassen. Das Recht auf politische Selbstbestimmung der besiegten Nation gebietet dies. Deshalb sei es die Unterstützungspflicht der Sieger gegenüber den Besiegten, „dass die belasteten Gesellschaften ihre eigenen Angelegenheiten in vernünftiger und rationaler Weise selbst regeln können und dass sie schließlich einer Gesellschaft wohlgeordneter Völker beitreten” (Rawls 2002: 137). Dem kann schwerlich widersprochen werden. Indes, Rawls‘ und Orends Ausführungen genügen nicht. Denn was ist, wenn es ein solches Demos gar nicht gibt, sondern nur Völker, Ethnien, Religionsgemeinschaften, also nur Fragmente eines Staatsvolkes, die untereinander zutiefst verfeindet sind und ohne die Besatzung durch fremde Truppen rasch in einen Bürgerkrieg verfielen? Was ist, wenn die herrschende Kultur eines Landes zur massiven Unterdrückung von Minderheitsethnien, Religionsgemeinschaften oder Frauen tendieren? Darf man die Gesellschaft dann auch nicht, wie Rawls sagt, „rekonstruieren”? War „Re-education” für das nach nazistische Deutschland angemessen, während die externe Einmischung in kulturell imprägnierte Unterdrückung anderer Länder oder Zivilisationskreise illegitim wäre? Welches wären dann die Argumente?

Nach Walzer, Rawls und anderen ist ein extern erzwungener Regimewandel für eine „normale” Diktatur nicht legitim. Ausnahmen bilden nur Genozidstaaten (Walzer 2000: 107). Hier wird die Neuordnung der Politik und gegebenenfalls sogar der Gesellschaft als ein legitimer Akt einer humanitären Intervention angesehen. So hält Walzer die extern erzwungene und beaufsichtigte Demokratisierung Deutschlands zwar für gerecht-fertigt, jene Japans nach 1945 jedoch nicht. Auch wenn die Grausamkeiten der japanischen Besatzungsmacht in Nanjing (1937/38) nicht mit dem mörderischen Irrsinn des Holocaust gleichgesetzt werden können, waren die barbarischen Massaker der Japaner an den Chinesen ebenfalls jenseits der begreifbaren Vernunft. Überhaupt verfehlt die fast alleinige Kopplung der legitimen Neuordnung eines politischen Systems an die Grausamkeiten des Gewaltregimes zuvor den eigentlichen Punkt: nämlich die Verhinderung zukünftiger Verbrechen gegen die Menschlichkeit, des Ausbruchs mörderischer Bürgerkriege und die Aussicht, eine friedliche Gesellschaft und ein faires politisches System zu hinterlassen. Das ius post bellum so verstanden, ist integraler Bestandteil gerechter Legitimationsgründe für den Krieg (Bass 2004: 412). Da demokratische Gesellschaften und abwählbare Regierungen häufig solche langfristigen Kosten scheuen, wird durch das Kriterium des ius post bellum die Schwelle für gerechte Kriege gehoben und deren Zahl gesenkt. Ich will diese Überlegungen abschließend am Beispiel des Irakkrieges diskutieren.

V. Conclusio

Der offizielle Kriegsgrund der USA, die Massenvernichtungswaffen im Irak, erwies sich als Selbsttäuschung, wenn nicht, wofür vieles spricht, er von Anbeginn an als arg-listige Täuschung der Welt durch deren Hegemonialmacht angelegt war. Falls es einen ethisch haltbaren Grund für den zweiten Irakkrieg gegeben hat, dann den, dass Saddam Hussein einer der blutrünstigsten Diktatoren des ausgehenden 20. Jahrhunderts gewesen ist und zukünftige Opfer vermieden werden sollen. 400000 Bürger Iraks wurden nach Schätzungen von Amnesty International von seinem Regime ermordet: Kurden, Schiiten, politische wie persönliche Feinde. Rund 1 Million Tote sind in dem — von den USA unterstützten — Angriff der Truppen Saddams auf den Iran zu beklagen. Dies wiegt schwer. Allerdings könnte man einwenden, dass dies die Vergangenheit war und Saddams Repressionsmöglichkeiten nach dem Massaker an den schiitischen Marsch-Arabern (1991) aus der Luft kontrolliert und damit eingeschränkt wurden. Dennoch musste befürchtet werden, dass jede Lockerung der Kontrolle dem Regime erneut die Möglichkeiten zu Repression, Folter und — wenn politisch opportun — auch Massenmord gegeben hätte. Eine Lockerung dieses Luftkontrollregime hätte das ius post bellum nach dem ersten Golfkrieg verletzt.

Das ius ad bellum bleibt aus der Perspektive der Theorie des gerechten Krieges für den Angriff auf den Irak umstritten. Das ius in bello wurde jedoch eindeutig durch die Form der Bombardements verletzt. Dies entbindet jedoch nicht, über die Situation nach dem Kriege nachzudenken. Nicht zuletzt auch, weil der Irakkrieg als paradigmatischer Fall für die Pflichten der Sieger zu einer „gerechten Besatzung” nach einer humanitären Intervention dienen kann.

Meine These lautet: Ein frühzeitiger Abzug der Amerikaner, Briten und der symbolischen Reste der Kriegskoalition wäre eine flagrante Verletzung der Nachkriegspflichten der Siegermächte. Irak ist ein tief gespaltenes Land. Kurden misstrauen den Arabern, Schiiten den Sunniten, Gemäßigte den Radikalen, Klerikale den Säkularen, Anhänger des Baath-Regimes allen anderen. Die Regimeverbrechen der Vergangenheit, die vor allem von Sunniten begangen wurden, prädestinieren nun ihre gesamte Volksgruppe als Revancheziel von Diskriminierung und Repression. Die Kurden haben längst einen Parastaat gebildet. Alle drei (nach Jellinek) fundamentalen Elemente eines Staates sind im heutigen Irak umstritten: Staatsvolk, Staatsgebiet und Staatsmacht. Die Durchsetzung des Gewaltmonopols, des Beginns jeglicher Staatlichkeit, liegen auch sechs Jahre nach Beginn des Krieges in weiter Ferne. Das Gleiche gilt für die Nationenbildung. Insofern war die Redemokratisierung Deutschlands nach 1945 fast ein Kinderspiel. Im Irak droht ohne ein treuhänderisches Protektorat eher der Hobbes’sche Naturzustand, als dass wir auf Rawls‘ Perspektive der „well-ordered people” hoffen dürfen. Ein Rückzug der Amerikaner würde nicht endlich einen ungerechten Krieg beenden. Er würde im Gegenteil einen kaum gerechtfertigten Krieg nur noch ungerechter machen. Wenn es überhaupt noch einen humanitären Sinn jenseits des Sturzes einer menschenrechtsverletzenden Diktatur gibt, dann jenen, den Irak nicht den schiitischen und sunnitischen Bürgerkriegsparteien zu überlassen. Diese These gründet sich auch auf die empirisch robuste Erkenntnis von Mansfield und Snyder (2002: 334), dass politische Regime in ihrer Demokratisierungsphase insbesondere dann kriegsanfällig sind, wenn die zentralen staatlichen Institutionen schwach sind. Der Irak erscheint dafür wie ein Musterbeispiel.

Allerdings bedarf es, wie stets nach humanitären Interventionen, einer neutralen Besatzungsmacht, eines „moralischen Agenten”, wie Walzer formuliert. Dieser können die USA nicht mehr sein. Ohne die Stärke und Einsatzbereitschaft der US-Armee ist aber auch das Ausbrechen eines möglichen Bürgerkriegs kaum zu vermeiden. Die USA, die ja von Anfang an nur auf begrenzte Akzeptanz, wenn nicht offene kulturelle und politische Feindseligkeit stießen, haben nach Folter, Guantanamo und den sexuellen Demütigungen von Abu Ghraib vollends ihre Rolle als „moral agent” verloren. Das ist das Dilemma der gegenwärtigen Situation. Die USA müssen erleben, wie die letzten Verbündeten sie im Nachkriegsirak alleine lassen. Es rächt sich, dass man nicht eine feste multilaterale Allianz auf Fakten (Massaker,Menschenrechtsverletzungen) aufzubauen versucht hat, sondern den Popanz eines den Weltfrieden mit Massenvernichtungswaffen bedrohenden Saddam Hussein aufgebaut hat. Allerdings dürften auch dann Deutschland und Frankreich der Allianz nicht beigetreten sein. Für ein erfolgreiches Bündnis einer humanitär-demokratischen Intervention hätten die USA nicht imperial diktieren und die (meisten) Europäer nicht bequem abseits stehen dürfen [23] Arabische und islamische Staaten hätten überzeugt werden müssen, beim multilateralen Aufbau des Landes mitzuhelfen. Nur dann hätte aus der feindlichen US-Okkupation eine multilaterale treuhänderische Besatzung werden können. Die treuhänderische Besatzung hätte auf eine faire, ethnisch-religiöse Verfassung und ihre Umsetzung drängen müssen. Erst dann hätte es die Chance einer nachhaltigen Demokratisierung gegeben.

Das klingt wie die Quadratur des Kreises, was es sechs Jahre nach der Invasion auch geworden ist. Dies weist nicht nur auf viele Fehler hin, die vor allen Dingen von der Hauptinterventionsmacht, den USA, begangen wurden, sondern auch auf die Verletzung einer der kategorialen Bedingungen für einen gerechten Krieg hin — nämlich der Erfolgswahrscheinlichkeit der Intervention. Ist diese nicht gegeben, sind Kriege sowohl nach der klassischen Lehre des bellum justum wie der modernen Theorie gerechter Kriege nicht zu rechtfertigen. Dies mag Pazifisten wie Realisten gleichermaßen beruhigen. Eine weiße Weste werden sie sich dennoch nicht umhängen können. Überzeugend schreibt Höffe im Grundsatz (Höffe 2000: 169). „Nothilfe ist eine rechtsmoralisch unstrittige Praxis; unterlassene Nothilfe ist kein Ausdruck überlegener Moral”, wie interventionsablehnende Pazifisten sich selbst und ihrer Umwelt suggerieren, „sondern entweder das Eingeständnis fehlenden Könnens … oder aber der Ausdruck fehlenden Willens”. Man „drückt sich” vor der moralischen Verantwortung und belässt es bei wohlfeilen Resolutionen der Betroffenheit und Empörung.

Nicht nur Walzers Moralphilosophie des gerechten Krieges oder I-löffes Eintreten für die humanitäre Nothilfe, sondern Goethes beißende Kritik an den philisterhaften Spießern seiner Zeit kann auch heute noch gegenüber Realisten, Pazifisten und national-isolationistischen Egoisten Geltung beanspruchen — denn „nichts Bessers weiß ich mir an Sonn- und Feiertagen als ein Gespräch von Krieg und Kriegsgeschrei, wenn hinten, weit, in der Türkei die Völker aufeinander schlagen. Man steht am Fenster, trinkt sein Gläschen aus und sieht den Fluss hinab die bunten Schiffe gleiten; dann kehrt man abends froh nach Haus und segnet Fried und Friedenszeiten. …..Herr Nachbar, ja! so lass ich’s auch geschehn: sie mögen sich die Köpfe spalten, mag alles durcheinandergehn; doch nur zu Hause bleib’s beim alten” (Faust I, „Vor dem Tor“).

* Der Beitrag ist in einer früheren englischen Version erschienen in: Merkel, Wolfgang/Grimm, Sonja (eds.) (2008): War and Democratization. Legality, Legitimacy and Effectiveness, London/New York: 31-52.

[1] Eine rühmliche Ausnahme stellen Mansfield/Snyder (2002) dar.

[2] Dies umso mehr, als es sich in den vergangenen drei Jahrzehnten häufiger um inner- als um zwischenstaatliche Kriege handelte. Sie sind viel eher aus der politischen Regimeforschung als mit den Theorien der Internationalen Beziehungen zu verstehen.

[3] Vgl. die indischen Interventioilen in Pakistan 1965/66, 1971/72, 1981, 1984-1987.

[4] Doyle (1997) argumentiert, dass es vor allem die Tatsache ist, dass Demokratien grundsätzlich Demokratien vertrauen, nicht jedoch Autokratien. Kriege zwischen Demokratien sind unwahrscheinlich, Kriege zwischen Demokratien und Diktaturen jedoch nicht.

[5] Ein besonderes Beispiel für das unterkomplexe Verständnis von Demokratie bietet Sebastian Rosa-to (2003: 589-590), der auf inkonsistenten Quellen basierend kurzerhand Großbritannien im 19. Jahrhundert, Belgien am Ende des 19. Jahrhunderts, Iran 1953, Indonesien 1957 und Nicaragua 1984 zu Demokratien erklärte.

[6] Gleichwohl begründeten sowohl Wilson als auch Roosevelt den Eintritt der USA in die beiden Weltkriege vor allem damit, Demokratie verteidigen zu wollen.

[7] Zu den Fällen Somalia, Haiti, Bosnien, Afghanistan vgl. Zangl/Zürn (2003: 224-245).

[8] Dass auch dies noch längst keine Legitimation für „demokratische Angriffskriege” ist, wird im weiteren Verlauf meiner Argumentation deutlich.

[9] Auch deshalb ist der rasche Blick auf die Demokratie Jahreswerte von Polity IV und Freedom House unzureichend, weil der Index häufig nichts über den Zeitverlauf der Demokratisierung enthüllt.

[10] Die Okkupation Zyperns 1973 durch die griechischen Obristen und der Falklandkrieg der argentinischen Generäle 1982 verdeutlichen das existenzielle Risiko solcher außenpolitischen Legitiinationsstrategien. Die Balkankriege in den 1990er Jahren und die religiös sektiererischen Machtkonflikte im Irak zeigen die Gefahr primordialer Mobilisierungen.

[11] Dies gilt auch nach dem Sturz der Diktaturen in Tunesien und Ägypten sowie den Protestaktionen in anderen arabischen Staaten.

[12] „Demokratischer Angriffskrieg” soll hier heißen: Kriege von Demokratien mit dem Ziel begonnen, die angegriffenen Autokratien zu demokratisieren.

[13] Zit. nach Preuß in Merkel (2000: 118).

[14] Dennoch kommt Reinhard Merkel zu dem Urteil, dass im konkreten Fall des Kosovo-Krieges die militärische Intervention der NATO völkerrechtlich illegal und rechtsethisch illegitim war. Zur Begründung siehe Merkel (2000: 66-98).

[15] Die rund eine Million Toten nicht mitgerechnet, die infolge von Saddams völkerrechtlich illegalen Angriff im Irak-Iran-Krieg beklagt werden.

[16] Dies gilt in erster Linie für China, aber auch für Russland und bisweilen selbst für die Demokratie USA.

[17] Ich benütze dabei die nicht nur im Recht, sondern auch in der politischen Ethik und Moralphilosophie gebräuchlichen Termini des „ius”.

[18] Diese Position wird insbesondere unter den Positivisten des Völkerrechts nicht anerkannt. Staatliche Souveränität wird so zum sich selbst genügenden Selbstzweck. Auch massenmörderische totalitäre Regime verlieren in dieser übersichtlichen positivistischen Welt nicht ihre staatliche Souveränität.

[19] Vergleiche auch das Memorandum von sechzig amerikanischen Intellektuellen von Huntington über Fukuyama bis hin zu Rorty, Walzer und Etzioni, in dem sie sich im Extremfall für die Verteidigung universeller (negativer) Menschenrechte auch mit Waffengewalt aussprechen (Huntington et al. 2002). Anders der „Offene Brief‘ von deutschen Intellektuellen der „zweiten Reihe”, die dies am Beispiel des Irakkrieges ablehnen.

[20] Zum ethischen Problem der „dirty hands” siehe u. a. Sutherland (1995), Walzer (1973).

[21] Dies ist spätestens ab 2006 die Situation in den USA, nachdem die Opferzahl der Amerikaner während der Besatzung im Irak anstiegen; a forteriori war dieser demokratische Öffentlichkeitsmechanismus in den letzten Jahren des Vietnamkrieges zu beobachten.

[22] Walzer (2000: 123): „The theory of ends in war is shaped by the same rights that justify the fighting in the first place.”

[23] Allein die Briten unter Tony Blair stellten ein nennenswertes Kontingent. Italien und Polen wären gerne mit symbolischen Truppenstärken auf der Siegerseite gestanden. Der spanische Ministerpräisident Aznar wollte insbesondere seine rechtskonservative Gesinnungstreue gegenüber der Bush-Administration unter Beweis stellen.

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