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Soziale Grund­si­che­rung und das Recht auf Wohnen Wohnungs­knapp­heit und steigende Mieten – beson­dere Heraus­for­de­rung für Grund­si­che­rungs­be­rech­tigte

vorgängevorgänge Nr. 228: Wohnen - die neue soziale Frage03/2020Seite 17-27

vorgänge Nr. 228 (4/2019), S. 17-27

Steigende Mieten und Betriebs­kosten haben beson­ders für die Empfän­ger*innen sozialer Grund­si­che­rungs­leis­tungen drasti­sche Auswir­kun­gen: Für sie gelten strenge Regeln, bis zu welcher Grenze Miet- und Heizungs­kosten von den Sozial­be­hörden übernommen werden. Übersteigen die Kosten ihrer Wohnung diese Angemes­sen­heits­grenzen, stehen sie häufig vor der Alter­na­tive, die Mehrkosten aus evtl. vorhan­denen Zuver­diensten oder Rücklagen selbst zu bestreiten oder sich eine günsti­gere Wohnung zu suchen. Am Beispiel der Berliner Situa­tion erläu­tert der Sozial­richter Gunter Rudnik, welche Probleme sich dabei für die Betrof­fenen auftun und welche Konse­quenzen ihnen drohen.

Wer Grund­si­che­rungs­leis­tungen nach dem SGB II (sog. Hartz IV) oder SGB XII (Sozial­hilfe) bezieht, in einer preis­werten Wohnung wohnt, keine Mietschulden hat und nicht umziehen muss, den stören die zuneh­mende Wohnungs­knapp­heit und massiv gestie­gene Mieten wenig. Leistungs­be­rech­tigte nach dem SGB II und SGB XII erhalten neben den Regel­leis­tungen und ggf. Leistungen für Mehrbe­darfe auch Leistungen für die Kosten der Unter­kunft und Heizung (KdUH). Diese KdUH müssen jedoch angemessen sein. Bei unange­messen hohen Kosten sind die Jobcen­ter-­Leis­tungen dafür grund­sätz­lich auf einen angemes­senen Betrag zu begren­zen. Selbst Steige­rungen bei den KdUH berühren daher die Leistungs­be­rech­tigten herzlich wenig, solange die Mieten nicht über die vorge­ge­benen Angemes­sen­heits­grenzen rutschen.

Dieser Beitrag beschäf­tigt sich nicht mit dem gerade skizzierten Regel­fall, sondern mit einigen Problem­fäl­len. Diese bieten hinrei­chenden Anlass für eine ernst­haft zu führende öffent­liche Diskus­sion. Wegen der näheren Kenntnis des Autors über die Berliner Situa­tion beziehen sich die folgenden Ausfüh­rungen vorrangig auf die Haupt­stadt.

So viele unange­mes­sene Mieten?

Besorgnis erregen sollte zunächst, dass von den rund 244.000 Haushalten in Berlin mit SGB II-Leis­tungen (im Jahr 2018) bei fast 90.000 die KdUH oberhalb der durch die zustän­dige Senats­ver­wal­tung festge­legten Angemes­sen­heits­grenzen liegen[1], also bei deutlich mehr als jedem dritten Haushalt. Noch 2017 – vor einer massiven Anhebung der Grenz­werte zum 1. Januar 2018 – betraf dies rund die Hälfte der betrof­fenen Haushalte.[2] Zwar werden in Einzel­fällen auch Kosten oberhalb der Angemes­sen­heits­grenze übernom­men. Jedoch werden in einer Vielzahl der Fälle die Leistungen für die KdUH auf Höhe der festge­setzten Richt­werte gedeckelt. Dies führt schnell zu Mietschulden und nicht selten sogar zum Wohnungs­ver­lust. Tatsäch­lich gibt es Fälle, in denen Grund­si­che­rungs­be­rech­tigte über ihre Verhält­nisse in viel zu teuren Wohnungen leben. Dass so viele Grund­si­che­rungs­haus­halte unange­mes­sene Mieten haben sollen, ist jedoch kaum zu glauben. Eher erscheinen Zweifel angebracht, ob die Angemes­sen­heits­grenzen zutref­fend bestimmt wurden.

Die Grenz­werte für die Angemes­sen­heit der KdUH zu bestimmen ist eine praktisch sehr wichtige, aber politisch und juris­tisch sehr schwie­rige Angele­gen­heit. Dabei kommt man ohne Wertungen nicht aus. Maßstäbe für diese Wertungen wurden zunächst insbe­son­dere von der Recht­spre­chung und inzwi­schen zuneh­mend vom Gesetz­geber heraus­ge­ar­bei­tet. Noch bei Einfüh­rung des SGB II und SGB XII versuchte der parla­men­ta­ri­sche Gesetz­geber (also Bundestag und Bundesrat), das Problem an die Exeku­tive weiter­zu­rei­chen. Diese sollte das Problem durch eine Verord­nung bewäl­ti­gen. Das hat nicht funktio­niert. Das Thema ist auch zu wichtig, um es in dieser Weise dem politi­schen Prozess zu entzie­hen.

Die aktuelle Rechts­lage lässt es zwar zu, dass im jewei­ligen Einzel­fall eine gericht­liche Entschei­dung getroffen werden kann, denn der unbestimmte Rechts­be­griff der Angemes­sen­heit lässt sich durch Ausle­gung im Einzel­fall hinrei­chend konkre­ti­sie­ren.[3] Die Entschei­dung des jeweils zustän­digen Gerichts ist dadurch aber nicht wirklich vorher­seh­bar. Zu viele Krite­rien müssen berück­sich­tigt werden, so dass das Ergebnis letzt­lich davon abhängt, wie das jeweils entschei­dende Gericht in seiner jewei­ligen Beset­zung die Akzente setzt.

Nun, das ist zunächst eine Behaup­tung. Diese Behaup­tung mag denje­nigen keine Sorge bereiten, die erwarten, dass die Gerichte ohnehin die Aufgabe haben, Einzel­fälle einer rechts­kon­formen, vielleicht sogar gerechten Lösung zuzuführen, weshalb die Entschei­dungen jeweils vonein­ander abwei­chen dürfen und dies sogar auch sollen. Was aber ist, wenn die damit generierten Abwei­chungen wegen unter­schied­li­cher Akzent­set­zungen nicht mehr als nachvoll­ziehbar angesehen werden? Im Folgenden soll die Behaup­tung belegt werden. Die Notwen­dig­keit eines inten­siven demokra­ti­schen Diskurses erscheint unabding­bar: Lasst die Juristen mit diesem Problem nicht allein!

Die konsti­tu­ti­o­nellen Vorgaben

Doch fangen wir von vorn an! Zur Selbst­ver­ge­wis­se­rung hilft zunächst ein Blick auf den aktuellen Stand des Gesell­schafts­ver­trages, mit anderen Worten: auf unsere derzei­tige Verfas­sung. Beginnen wir – ganz föderal – mit dem Bundes­land Berlin.

Art. 22 Abs. 1 der Verfas­sung von Berlin (VerfBE) bestimmt: „Das Land ist verpflichtet, im Rahmen seiner Kräfte die soziale Siche­rung zu verwirk­li­chen. Soziale Siche­rung soll eine menschen­wür­dige und eigen­ver­ant­wort­liche Lebens­ge­stal­tung ermög­li­chen.“ Art. 28 Abs. 1 VerfBE regelt: „Jeder Mensch hat das Recht auf angemes­senen Wohnraum. Das Land fördert die Schaf­fung und Erhal­tung von angemes­senem Wohnraum, insbe­son­dere für Menschen mit geringem Einkommen, sowie die Bildung von Wohnungs­ei­gen­tum.“ Die VerfBE[4] gibt soziale Rechte vor und postu­liert dabei auch ein Menschen­recht („jeder Mensch“) auf angemes­senen Wohnraum. Als Verfas­sung überlässt sie die nähere Ausge­stal­tung dem demokra­ti­schen Prozess. Dies bedeutet indes nicht, dass sie das enthal­tene Recht auf angemes­senen Wohnraum nicht ernst genommen wissen wollte. Der Staat ist in seinem Handeln auf die Reali­sie­rung dieses Menschen­rechts verpflich­tet. Dabei hat er jeweils entspre­chend dem aktuellen Stand des Gemein­we­sens zu klären, inwie­weit ein ungedeckter Bedarf besteht und zugleich auch, was „ange­messen“ ist.

Das Grund­ge­setz enthält bekannt­lich kaum ausdrü­ck­liche soziale Grund­rechte oder entspre­chende Staats­ziel­be­stim­mungen neben dem Sozial­staats­ge­bot. Anders ist das in der EU mit ihrer Verfas­sung und deren Grund­rech­te-Charta (EU-GRC). Hier gilt nach Art. 34 Abs. 3: „Um die soziale Ausgren­zung und die Armut zu bekämpfen, anerkennt und achtet die Union das Recht auf eine soziale Unter­stüt­zung und eine Unter­stüt­zung für die Wohnung, die allen, die nicht über ausrei­chende Mittel verfügen, ein menschen­wür­diges Dasein sicher­stellen sollen, nach Maßgabe des Gemein­schafts­rechts und der einzel­staat­li­chen Rechts­vor­schriften und Gepflo­gen­hei­ten.“

Obwohl das Grund­ge­setz ausdrü­ck­lich keine entspre­chende Bestim­mung enthält, leitet das Bundes­ver­fas­sungs­ge­richt (BVerfG) aus dem Gebot der Menschen­würde und dem Sozial­staats­prinzip das Grund­recht auf ein menschen­wür­diges Existenz­mi­nium ab. Dazu zählt auch die Siche­rung der Unter­kunft.[5] „Die Gewähr­leis­tung eines menschen­wür­digen Existenz­mi­ni­mums muss durch einen gesetz­li­chen Anspruch gesichert sein.“[6] In einem jüngeren Beschluss führt das BVerfG näher aus, dass das SGB II im Zusam­men­wirken mit anderen Leistungen dazu dient, über die Verhin­de­rung der bloßen Obdach­lo­sig­keit hinaus das Existenz­mi­nimum sicher­zu­stel­len.[7] Dazu gehört auch, den gewählten Wohnraum in einem beste­henden sozialen Umfeld nach Möglich­keit zu erhal­ten.[8] Die Wohnung erfüllt auch Teilha­be­funk­ti­o­nen.

Wie man es dreht und wendet: Der Sicher­stel­lung und dem Schutz vor Verlust angemes­senen Wohnraums kommt Verfas­sungs­rang zu, jeden­falls soweit dadurch das Recht auf ein menschen­wür­diges Existenz­mi­nimum berührt ist. Als wesent­li­ches Element des Grund­rechts auf ein menschen­wür­diges Existenz­mi­nimum ist es jeweils aktuell einzu­lö­sen. Nach allen konsti­tu­ti­o­nellen Vorgaben ist das Recht auf Wohnung durch die Angemes­sen­heit begrenzt. Versteht man dieses Menschen­recht als soziales Schutz­recht, markiert die Angemes­sen­heit die Grenze des verfas­sungs­recht­li­chen Schut­zes.

Grund­si­che­rungs­recht­liche Maßstäbe für die Angemes­sen­heit von Wohnraum

Weil zur Ausfül­lung dieses Merkmals des Wohnrechts stets Wertungen erfor­der­lich sind, entwi­ckelt sich das, was als angemessen anzusehen ist, mit der Entwick­lung unserer Gesell­schaft. Es handelt sich um ein dynami­sches, nicht um ein stati­sches Merkmal. Was heute noch zumutbar und angemessen erscheint, kann in einiger Zeit unzumutbar sein; was heute als unange­messen üppig angesehen werden kann, könnte in einiger Zeit als noch angemessen betrachtet werden.

Wichtigster Maßstab für die Angemes­sen­heit ist (wie auch sonst im Recht der Existenz­si­che­rung als Teilha­be­recht) der Vergleich mit der Wohnsi­tua­tion solcher einkom­mens­schwa­chen Haushalte, in denen der Lebens­un­ter­halt nicht aus Mitteln der staat­li­chen Existenz­si­che­rung bestritten wird.[9] Was für diese Vergleichs­gruppe regel­haft ist, kann für Grund­si­che­rungs­be­rech­tigte nicht unange­messen sein. Anderen­falls würde der Teilha­be­a­spekt der Menschen­würde ignoriert, der auch im Bereich des physi­schen Existenz­mi­ni­mums, insbe­son­dere bei der Unter­kunft, zum Tragen kommen muss.

Die daraus abgelei­teten Krite­rien des einfa­chen Standards oder der im unteren Preis­seg­ment für vergleich­bare Wohnungen am Wohnort markt­üb­li­chen Wohnungs­mieten klingen zunächst einleuch­tend und handhab­bar. Tatsäch­lich lassen sich die Grenzen dafür jedoch ohne weitere Maßstäbe gerade nicht einfach bestim­men. Was sind einkom­mens­schwache Haushalte? Was ist ein einfa­cher Standard? Wo liegt die Grenze des unteren Preis­seg­ments?

Ein Blick auf die Bestim­mung der Angemes­sen­heits­grenzen für Berlin kann die Proble­matik verdeut­li­chen. Weil die früheren Vorgaben durch die Senats­ver­wal­tung nicht nachvoll­ziehbar und daher frühzeitig von der Recht­spre­chung kassiert worden waren, ergab sich die Situa­tion, dass praktisch jeder Senat des Landes­so­zi­al­ge­richts Berlin-­Bran­den­burg (LSG), der mit Grund­si­che­rungs­fragen befasst war, zwar unter Anwen­dung der Werte des quali­fi­zierten Mietspie­gels von Berlin, jedoch unter jeweils beson­derer Akzent­set­zung ein eigenes System zur Bestim­mung des unteren Preis­seg­ments entwi­ckelte. Egal, wie die im konkreten Fall zustän­dige Kammer des Sozial­ge­richts Berlin als erste Instanz entschied, die Fälle gingen meist weiter in die Berufungs­in­stanz. Dort hing es von der nur nach Eingangs­nummer – also wirklich zufällig – bestimmten Zustän­dig­keit des jewei­ligen LSG-Se­nats ab, wie die Angemes­sen­heits­maß­stäbe konkret zur Anwen­dung kamen.

Ein 2009 am Sozial­ge­richt Berlin entwi­ckeltes Konzept, durch unter den Kammern abgestimmte Maßstäbe überzeugte zunächst auch die Senate des LSG. Es hat an den Werten des quali­fi­zierten, zweijähr­lich angepassten Mietspie­gels für einfache Wohnlagen in Berlin angesetzt. Ein schlüs­siges System zur Bestim­mung markt­üb­li­cher Wohnungs­mieten im unteren Preis­seg­ment schien gefun­den. Das Problem dabei war und ist jedoch, dass sich der Wohnungs­markt in Berlin in den letzten 11 Jahren drama­tisch verän­dert hat: durch den Wegfall der Bindungen von bishe­rigen Sozial­woh­nungen, durch massiven Zuzug bei gleich­zei­tiger Reduzie­rung des sozialen Wohnungs­baus sowie umfang­reiche Priva­ti­sie­rungen und eine Dynami­sie­rung des Wohnungs­marktes aufgrund des zuneh­menden Einsatzes von Eigen­tums­woh­nungen als Kapita­l­an­lage. So kam es seit 2006 zu einem Rückgang bei den Sozial­miet­woh­nungen um rund 99.000 Wohnungen bzw. 49 %.[10] Der Mietspiegel wertet vorrangig Bestands­mieten in den letzten vier Jahren aus und hat damit ein Problem, die jeweils aktuellen Angebots­mieten zeitnah einzu­prei­sen. Außerdem ist die Erstel­lung des Mietspie­gels auch von der Mitwir­kung der Vermieter abhängig, so dass gerade in Berlin die verhält­nis­mäßig günstigen Wohnungen der großen, vor allem städti­schen Wohnungs­ge­sell­schaften überpro­por­ti­onal erfasst werden. Die auf dieser Daten­grund­lage ermit­telten Grenz­werte sind daher tenden­ziell zu niedrig. Dies gilt auch für die Richt­werte der Senats­ver­wal­tung, die ab 2012 dem Vorbild des sozial­rich­ter­li­chen Konzepts folgten. Ergebnis war, dass 2017 annähernd jeder zweite Haushalt mit Leistungen von Jobcen­tern KdUH oberhalb der Grenz­werte hatte. Die Senats­ver­wal­tung hat 2018 einen Befrei­ungs­schlag versucht, indem sie nunmehr auch Mieten der Wohnungen in der mittleren Wohnlage berück­sich­tigt. Das hat zu einer deutli­chen Anhebung der Richt­werte geführt, eine Vielzahl von Haushalten fiel aus dem „Kosten­sen­kungs­modus“.

Da die KdUH immer noch bei ca. 36 % der Haushalte die Richt­werte überschreiten, kann das Problem nicht als gelöst angesehen werden. Dies wird bei folgendem Vergleich deutlich: Auch nach der Anhebung der Richt­werte liegen die durch­schnitt­li­chen Unter­kunfts­kosten der Sozial­woh­nungen noch immer höher als die aufgrund der Mietspie­gel­daten ermit­telten Angemes­sen­heits­werte. Die durch­schnitt­liche Brutto­kalt­miete im Sozialen Wohnungsbau beträgt 8,43 Euro/m², während die Angemes­sen­heits­grenz­werte für Zweiper­so­nen­haus­halte 8,25 Euro/m², für Dreiper­so­nen­haus­halte sogar nur 7,84 Euro/m² betra­gen.[11] Gerade die Sozial­woh­nungen sind aber für einkom­mens­schwache Haushalte vorge­sehen, also für die eigent­liche Referenz­gruppe bzw. für die Grund­si­che­rungs­be­rech­tigten selbst gedacht. Zudem ist zu fragen, ob nicht die Angemes­sen­heits­grenz­werte nach dem Wohngeld­ge­setz stärker zu beachten sind, denn Wohngeld wird an einkom­mens­schwache Haushalte ohne Grund­si­che­rungs­leis­tungen gezahlt. Wohngeld­be­rech­tigte gehören damit zur maßgeb­li­chen Referenz­gruppe. Diesen Ansatz lässt das Bundes­so­zi­al­ge­richt (BSG) bisher nur als Notlö­sung gelten, wenn sich statis­tisch keine anderen Angemes­sen­heits­kon­zepte entwi­ckeln lassen.

Im Anschluss an die höchst­rich­ter­liche Recht­spre­chung hat der Gesetz­geber weitere Krite­rien vorge­geben, die die Exeku­tive bei der Bestim­mung der Angemes­sen­heits­grenzen beachten soll:[12] Die Festset­zung der Grenz­werte soll mietpreis­er­hö­hende Wirkungen vermeiden; Wohnraum des festge­legten einfa­chen Standards soll tatsäch­lich verfügbar sein; sozial ausge­gli­chene Bewoh­ner­struk­turen sollen erhalten bzw. geschaffen werden, mit anderen Worten: Ghettoi­sie­rung und Gentri­fi­zie­rung sollen vermieden werden.

Die Wohnungs­si­tua­tion in Berlin

Die für Berlin vorge­ge­benen Grenz­werte können nicht für sich in Anspruch nehmen, diese Vorgaben zu erfül­len.

In Berlin gab es Ende 2017 ca. 2.002.900 Haushalte, denen nur 1.932.296 Wohnungen, davon rund 85 % Mietwoh­nungen, gegen­über standen.[13] Es liegt damit auf der Hand, dass es deutlich zu wenige Wohnungen in Berlin gibt. Viele Haushalte müssen sich mit mindes­tens einem anderen Haushalt die Wohnung teilen. Die Fluktua­ti­ons­re­serve, also kurzfris­tiger Leerstand, der durch normalen Mieter­wechsel entsteht, ist seit Jahren viel zu niedrig und damit ein weiteres Merkmal deutli­cher Wohnungs­knapp­heit.

2018 übernahmen die Jobcenter für 21.000 von den knapp 90.000 Haushalten mit KdUH oberhalb der vorge­ge­benen Grenz­werte als Einzel­fall­ent­schei­dungen die vollen Kosten.[14] Das betraf vor allem Allein­er­zie­hende, Schwan­gere und Schwer­be­hin­derte. Das bedeutet, dass die Jobcenter in ca. 69.000 Fällen die Mehrkosten nicht übernommen haben. Diese 69.000 Haushalte werden im Rahmen der Kosten­sen­kung gezwungen, sich auf einem praktisch implo­dierten Wohnungs­markt umzuse­hen. Markt­wirt­schaft­lich gespro­chen bedeutet das, dass eine zusätz­liche Nachfrage von 69.000 Bewer­ber­haus­halten zu den ohnehin vorhan­denen Wohnungs­su­chenden erzeugt wird. Das entspricht (bei 1,9 Mitglie­dern pro Haushalt – siehe Wohnraum­be­da­rfs­be­richt 2019), dass sich eine Großstadt von 131.000 Einwoh­nern auf die Wohnungs­suche begibt. Es darf daher bezwei­felt werden, dass die Festle­gung der Grenz­werte keine mietpreis­er­hö­hende Wirkung hat.

Gleiches gilt für die Verfüg­bar­keit. Richten sich die Angemes­sen­heits­werte vorrangig nach den Bestands­mieten der letzten vier Jahre, kann angesichts drama­tisch gestie­gener Angebots­mieten kaum angenommen werden, dass ausrei­chend angemes­sene Wohnungen zur Verfü­gung stehen. So betrug 2018 der Richt­wert der Senats­ver­wal­tung 6,46 Euro/m² netto­kalt (für Einper­so­nen­haus­halte; je nach Haushalts­größe diffe­rieren die Angemes­sen­heits­werte; der Wert für die Einper­so­nen­haus­halte ist der höchste) als statis­ti­scher Durch­schnitts­wert unter Berück­sich­ti­gung auch der mittleren Wohnlage. Die durch­schnitt­liche Angebots­miete lag dagegen bei 10,96 Euro/m², für Wohnungen unter 40 m² (also für Einper­so­nen­haus­halte) sogar bei 11,86 Euro/m².[15] Von den Haushalten mit KdUH oberhalb der festge­setzten Richt­werte sind 33.000 Einper­so­nen­haus­hal­te.16 Im Zeitraum Januar bis September 2018 wurden für diese Zielgruppe jedoch nur 789 Wohnungen mit einer Miete bis zum Grenz­wert angeboten (im gesamten Jahr 2017 bei niedri­geren Grenz­werten nur 706).[17] Die städti­schen Wohnungs­bau­ge­sell­schaften arbeiten auch nicht mehr mit Warte­listen, durch die bedürf­tige Wohnungs­su­chende nach einer gewissen Zeit mit einer Wohnung rechnen konnten. Es finden nur noch Verga­be­ver­fahren mit Besich­ti­gungs­ter­minen und anschlie­ßender Losent­schei­dung statt. Wer in einem Aufsto­ckungs­haus­halt (also neben Erwerb­s­ein­kommen noch Jobcen­ter­leis­tungen bezie­hend) mit KdUH über den Grenz­werten lebt, kann in der Regel die Besich­ti­gungs­ter­mine, die tagsüber statt­finden, nicht wahrnehmen und hat damit von vornherein schlechte Karten. Von der Verfüg­bar­keit angemes­senen Wohnraums kann bei realis­ti­scher Betrach­tung nicht ausge­gangen werden.

Sofern Wohnungen inner­halb der Vorgaben angeboten werden, liegen diese ganz überwie­gend in einem der Stadt­be­zirke Marzahn-Hel­lers­dorf, Spandau oder Treptow-­Kö­pe­nick.[18] Es findet damit tatsäch­lich eine zuneh­mende Ghettoi­sie­rung statt, weil die Grund­si­che­rungs­emp­fänger vor allem in diese Bezirke gedrängt werden.

Dies alles sollte deutlich gemacht haben, dass die Suche nach befrie­di­genden statis­ti­schen Lösungen, die die verfas­sungs­recht­li­chen und gesetz­li­chen Vorgaben umzusetzen vermögen, sehr schwierig ist. Einige Kammern am Sozial­ge­richt Berlin wenden das von den Kolle­gInnen entwi­ckelte Konzept nicht an und greifen auf die um 10 Prozent erhöhten Werte der Höchst­grenzen nach dem Wohngeld­ge­setz (die Notlö­sung des BSG) zurück. So geht inzwi­schen auch ein Senat am LSG vor. Soweit das am Sozial­ge­richt noch herrschende Konzept, das sich ebenfalls auf die Recht­spre­chung des BSG berufen kann, verfolgt wird, sind die Angemes­sen­heits­werte in der Regel strenger als die neuen Werte der Senats­ver­wal­tung. Es bleibt also dem Zufall überlassen, bei welcher Kammer am Sozial­ge­richt und bei welchem Senat am LSG man mit einer Klage landet und welche Ergeb­nisse ein Klage- oder Berufungs­ver­fahren dann zeitigt.

Folgen auflau­fender Mietschulden

Liegen die KdUH über den Richt­werten und erfolgt die „Kosten­sen­kung“ durch das Jobcenter, muss die Diffe­renz zwischen den mietver­trag­li­chen Kosten und den Leistungen des Jobcen­ters irgendwie ausge­gli­chen werden. Der durch­schnitt­liche Fehlbe­trag lag 2018 im Bezirk Neukölln bei 139 Euro, in Mitte bei 147 Euro – wohlge­merkt monat­lich.[19] Aufsto­ckende Haushalte setzen in der Regel ihre Freibe­träge aus dem Erwerb­s­ein­kommen dafür ein. Leistungs­be­rech­tigte ohne Einkommen finan­zieren die Lücken häufig durch Verzicht und setzen Teile ihrer Regel­leis­tung dafür ein. Bei den genannten Größen­ord­nungen ist das langfristig kaum durch­zu­hal­ten.

Wenn Mietschulden auflaufen, wird es riskant. Denn inzwi­schen nutzen Vermieter gern jede Möglich­keit, Mieter aus noch recht günstigen Wohnungen zu kündi­gen. Sie können durch deutlich höhere Angebots­mieten oder erhöhte Neumieten nach einer Sanie­rung ihre Einnahmen deutlich erhöhen.[20] Es gibt einen statis­tisch relevanten Zusam­men­hang zwischen der Höhe der mögli­chen Mietstei­ge­rung und der Häufig­keit von Zwangs­räu­mun­gen.[21]

Das Bürger­liche Gesetz­buch (BGB) erlaubt die frist­lose Kündi­gung, wenn Schulden mindes­tens in der Gesamt­höhe von zwei Monats­mieten aufge­laufen sind. Ist eine frist­lose Kündi­gung zulässig, gilt dies erst recht für eine ordent­liche Kündi­gung. Dabei ist die ordent­liche Kündi­gung tatsäch­lich die gefähr­li­chere. Eine frist­lose Kündi­gung wird nämlich unwirksam, wenn der Vermieter spätes­tens bis zum Ablauf von zwei Monaten nach Erhebung einer Räumungs­klage hinsicht­lich der fälligen Miete befrie­digt wird oder sich eine öffent­liche Stelle zur Befrie­di­gung verpflich­tet.[22] Das Jobcenter kann also inner­halb von zwei Monaten nach Erhebung der Räumungs­klage (oder schon davor) die Mietschul­den­über­nahme erklären und damit den Wohnraum sichern. Eine vergleich­bare Regelung gibt es erstaun­li­cher Weise für die ordent­liche Kündi­gung nicht. Im Hinblick auf die verfas­sungs­recht­li­chen Vorgaben sollte der Gesetz­geber hier tätig werden. Kann im sozial­ge­richt­li­chen Eilver­fahren einem Jobcenter nach ausge­spro­chener frist­loser Kündi­gung die Übernahme der Mietschulden (als Darlehen) aufer­legt werden, geht dies bei ordent­li­chen Kündi­gungen ins Leere. Da dies immer mehr Vermie­tern bekannt ist, kann ein Schutz vorhan­denen Wohnraums auch bei Inanspruch­nahme der Sozial­ge­richte kaum noch erwirkt werden.

Mietschulden können schnell auflau­fen. Angesichts der schwie­rigen Wohnungs­markt­si­tua­tion sind die Fallzahlen gezielter Mietschulden notori­scher Mietschuldner deutlich rückläu­fig.[23] Zu höheren Mietschulden führen oft medizi­ni­sche Umstände. Depressiv Erkrankte beispiels­weise neigen wegen der krank­heits­be­dingten Antriebs­lo­sig­keit dazu, Briefe nicht zu öffnen. Oft wider­spre­chen sie nicht den Mieter­hö­hungs­ver­langen, passen die Überwei­sungs­auf­träge nicht den neuen Mieten an oder teilen Betriebs­kos­ten­nach­for­de­rungen nicht den Jobcen­tern mit. Aber auch Zahlungs­ver­zö­ge­rungen durch das Jobcenter können zu erheb­li­chen Mietschulden führen. Ziehen Kinder oder ehema­lige Ehepart­ne­rInnen bzw. Lebens­ge­fähr­tInnen aus der bislang gemein­samen Wohnung, sinken die Grenz­werte der Angemes­sen­heit deutlich, während die Miete konstant bleibt. Leitet das Jobcenter dann die Kosten­sen­kung ein, kommt es leicht nach wenigen Monaten zu erheb­li­chen Mietrück­stän­den. Sicher­lich wird man in solchen Fällen erwarten dürfen, dass die Betrof­fenen in eine kleinere Wohnung umzie­hen. Dies ist in schwie­rigen Trennungs­si­tua­ti­onen für viele Betrof­fenen jedoch nicht das zunächst Nahelie­gende. Und der Wohnungs­markt ist für Einper­so­nen­haus­halte, wie angespro­chen, praktisch verschlos­sen.

Wird das Mietver­hältnis recht­mäßig gekün­digt, muss die Wohnung nach Ablauf der Mietzeit geräumt werden. Viele Betrof­fene kommen dem nach. Häufig finden sie Unter­schlupf bei Angehö­rigen oder Freun­den. Dies stellt für alle Betei­ligten eine große Belas­tung dar. Anhal­tendes Couch-­Sur­fing zählt nicht zu den optimalen Voraus­set­zungen, um die beste­hende wirtschaft­liche Hilfe­be­dürf­tig­keit zu beenden. Wechselnde Unter­künfte führen zudem oft dazu, dass Jobcenter ihre Zustän­dig­keit in Frage stellen. Das führt zu weiteren Kompli­ka­ti­o­nen.

Wenn die Betrof­fenen nicht freiwillig die gekün­digte Wohnung verlassen, können Vermieter Räumungs­ur­teile erwirken, die dann auch vollstreckt werden können. 2018 wurden in Berlin insge­samt 4.918 Räumungs­an­träge an die Gerichts­voll­zieher gestellt.[24] Das entspricht annähernd 20 Räumungen in Berlin pro Arbeits­tag. Diese Zahl erscheint gerade vor dem Hinter­grund der verfas­sungs­recht­li­chen Vorgaben entschieden zu hoch.

Obdach­lo­sig­keit ist teuer. Wenn Hilfe­be­dürf­tige ihre Mietwoh­nung verlieren und nicht bei Angehö­rigen oder Freunden unter­kommen, müssen sie eine andere Unter­kunft finden. Dafür sind die Kosten durch die Grund­si­che­rungs­träger zu überneh­men. Die Preise dafür werden pro Nacht berechnet und übersteigen selbst im Hostel die Angemes­sen­heits­grenz­werte für die monat­li­chen Unter­kunfts­kosten deutlich. Ein Platz im Obdach­lo­sen­wohn­heim ist kaum unter 1.000 Euro pro Person und Monat zu bekom­men. Für die Solidar­ge­mein­schaft ist es daher in der Regel weitaus günstiger, wenn der vorhan­dene Wohnraum gesichert werden kann.

Der Umgang mit Mietschulden durch die Jobcenter

Verlieren Leistungs­be­rech­tigte die Kontrolle über ihre Mietschulden, nutzen sie oft das Angebot des Jobcen­ters, dass dieses die laufenden Mietzah­lungen direkt an die Vermieter vornimmt. Das gewährt allen Seiten Sicher­heit.

Schwer nachvoll­ziehbar ist dagegen, wie Jobcenter oft mit Verlangen auf Übernahme von Mietschulden umgehen. 2018 gingen bei den Berliner Jobcen­tern 6.121 Anträge auf Mietschul­den­über­nahme ein; bewil­ligt wurde knapp die Hälfte.[25] In einigen Stadt­be­zirken lag die Bewil­li­gungs­quote bei über 75 %, in Neukölln nur bei 13,6 %, wobei überhaupt nur 30 % der Anträge bearbeitet wurden, während die Bearbei­tungs­quote in den anderen Stadt­be­zirken bei 80 % lag.[26] Dies bedeutet, dass auch in den anderen Stadt­be­zirken im Schnitt jeder fünfte Antrag nicht bearbeitet wurde. Sicher­lich ist nicht jedem Verlangen auf Mietschul­den­über­nahme statt­zu­ge­ben. Wer wieder­holt die ihm für die KdUH durch die Solidar­ge­mein­schaft bereit gestellten Mittel für andere Zwecke einsetzt und entste­hende Mietschulden nicht mehr unter Kontrolle bringt, muss mit sehr begrenztem Verständnis rechnen. Dass eine Vielzahl von Anträgen durch die Sozial­be­hörden jedoch nicht zeitnah bearbeitet wird, erscheint angesichts der verfas­sungs­recht­li­chen Vorgaben inakzep­ta­bel.

Mietver­teu­e­rung bewirkt Hilfe­be­dürf­tig­keit

Ein weiteres Problem zuneh­mender Wohnungs­knapp­heit und – damit verbunden – steigender Mietkosten besteht darin, dass Wohnraum auch für Erwerbs­tä­tige teurer wird, die allein wegen der steigenden Unter­kunfts­kosten in die Situa­tion der Hilfe­be­dürf­tig­keit geraten können. Die Ausrich­tung der Wohnungs­wirt­schafts­po­litik seit den 1980er Jahren, dem Markt und dem Gewinn­streben die Gestal­tung der Wohnungs­si­tua­tion zu überlassen und dafür einkom­mens­schwa­chen Haushalten Sozial­leis­tungen einzu­räumen, hat das Wohnungs­pro­blem nicht lösen können. Dies gilt praktisch für alle größeren Städte in der Bundes­re­pu­blik. Auf der anderen Seite sind die aus Wohnungs­ei­gentum generierten Gewinne häufig steuer­fi­nan­ziert. Auf ca. 1.650.000 Mietwoh­nungen in Berlin kamen im Dezember 2017 ca. 370.000 Haushalte mit Grund­si­che­rungs­leis­tun­gen.[27] Ein Fünftel der in Berlin zu zahlenden Mieten sind mithin weitge­hend steuer­fi­nan­ziert. Dabei ist das Wohngeld noch gar nicht berück­sich­tigt.

Resümee

Nehmen wir ernst, dass das Recht auf Wohnung ein wichtiger Teil des Grund­rechts auf ein menschen­wür­diges Existenz­mi­nimum ist, müssen die recht­li­chen Vorgaben und der Umgang mit dem Wohnungs­pro­blem neu justiert werden. Menschen­würde kommt jedem Menschen zu. Sie kann auch denje­nigen nicht abgespro­chen werden, die aufgrund eigenen schuld­haften Verhal­tens in Not geraten.[28] Die Akzep­tanz der Menschen­würde und der Souve­rä­nität jedes Einzelnen schließt nicht aus, dass Betrof­fene Konse­quenzen für eigene Fehler zu tragen haben. Mit der Menschen­würde ist es aber nicht zu verein­baren, dass Leben und Gesund­heit der Betrof­fenen gefährdet, ihre soziale Ausgren­zung beför­dert und die Chancen auf ein selbst­be­stimmtes, teilha­be­ge­tra­genes Leben ohne Abhän­gig­keit von Leistungen der Solidar­ge­mein­schaft stark minimiert oder gar ausge­schlossen werden.

Die Möglich­keiten, den Verlust angemes­senen Wohnraums durch­zu­setzen, müssen überdacht werden. Auch ordent­liche mietschul­den­be­dingte Kündi­gungen sollten abwendbar sein.

Unter dem Aspekt der Teilhabe sollte disku­tiert werden, wie die Angemes­sen­heit für Wohnraum klarer definiert werden kann. Das bishe­rige System der Angemes­sen­heits­prü­fung ist ein Beschäf­ti­gungs­pro­gramm für die Jobcenter und die Sozial­ge­richte. Dabei sollte das Referenz­system des Wohngeldes nicht nur als Notlö­sung verstanden werden, zumal bis 2004 die Unter­kunfts­leis­tungen in der Sozial­hilfe als pauscha­liertes Wohngeld erbracht wurden.

Zudem ist zu überlegen, welche wirtschaft­li­chen und recht­li­chen Instru­mente einge­setzt werden können und müssen, um zu verhin­dern, dass zu Lasten der Solidar­ge­mein­schaft aus den Kosten für die Unter­kunft hilfe­be­dürf­tiger Menschen speku­la­ti­ons­be­grün­deter Profit gezogen wird; und umgekehrt, dass steigende Unter­kunfts­kosten Erwerbs­tä­tige zu Hilfe­be­dürf­tigen im Bereich der sozialen Grund­si­che­rung machen.

Schließ­lich sollte in Betracht gezogen werden, (wieder) staat­liche Instru­mente der Wohnraum­ver­mitt­lung zu instal­lie­ren. Sicher­lich wird man sagen können, dass ein Einper­so­nen­haus­halt in Berlin mit einer Wohnfläche von über 100 m² und einer Monats­miete von über 1.000 Euro unange­messen ist. Die Chancen für den Betrof­fenen, eine angemes­sene Wohnung selbst zu finden, sind jedoch äußerst gering. Im fragli­chen Wohnungs­markt­seg­ment, das jährlich nur ca. 1000 Angebote bereithält, konkur­rieren nicht nur die 33.000 Haushalte mit „kosten­ge­senkten“ Grund­si­che­rungs­leis­tungen, sondern auch die Singles mit geringem Erwerb­s­ein­kommen sowie Studie­rende und Auszu­bil­dende. Schlicht die Leistungen abzusenken und abzuwarten, bis der Gerichts­voll­zieher die Wohnung räumt, kann nicht die richtige Lösung sein. Sinnvoller wäre, den Betrof­fenen gezielt zu helfen, etwa auch über die Vermitt­lung eines (Ring-) Tauschs, womit inzwi­schen städti­sche Wohnungs­ge­sell­schaften begonnen haben. Schließ­lich ist zu bedenken, dass viele Grund­si­che­rungs­be­rech­tigten auch aus verschie­denen anderen Gründen nicht nur der finan­zi­ellen Unter­stüt­zung bedür­fen. Ihnen diese gerade bei der Wohnungs­suche zu versagen, leuchtet nicht ein. Das Sozial­ge­setz­buch ist so konzi­piert, dass die Jobcenter den Hilfe­be­dürf­tigen für deren Teilhabe die erfor­der­liche Unter­stüt­zung als direkte Hilfe, aber auch als Hilfe zur Selbst­hilfe angedeihen lassen sollen.

GUNTER RUDNIK studierte an der Univer­sität Leipzig Jura. Anschlie­ßend absol­vierte er das Referen­da­riat in Hanno­ver. 1997 wurde er am Sozial­ge­richt Berlin Richter. Er war von 2006 bis 2008 wissen­schaft­li­cher Mitar­beiter am Bundes­so­zi­al­ge­richt. Seit 2013 ist er Richter am Landes­so­zi­al­ge­richt Berlin-­Bran­den­burg. Seit 2011 ist er Lehrbe­auf­tragter der Hochschule für Wirtschaft und Recht Berlin in einem Master­stu­dien­gang und lehrt die Einfüh­rung in die Rechts­me­thodik und das Sozial­recht.

Anmerkungen:

1 Berliner Zeitung vom 22.11.2019, S. 1.

2 Ebd.

3 Das meint das BVerfG: Beschlüsse v. 10.10.2017, 1 BvR 617/14 RdNr. 16, und 06.10.2017, 1 BvL 2/15.

4 So z.B. auch die ostdeut­schen Landes­ver­fas­sungen sowie Art. 106 Abs. 1 der VerfBAY: „Jeder Bewohner Bayerns hat Anspruch auf eine angemes­sene Wohnung.“

5 BVerfG, Urteil vom 09.02.2010, 1 BvL 1/09, RdNr. 135.

6 A.a.O., RdNr. 136.

7 BVerfG, Beschluss vom 01.08.2017, 1 BvR 1910/12, RdNr. 16.

8 Ebd.

9 BSG, Urteil vom 29.08.2019, B 14 AS 43/18 R, RdNr. 31.

10 Berliner Senats­ver­wal­tung für Stadt­ent­wick­lung und Wohnen, Wohnraum­be­da­rfs­be­richt 2019, S. 26f.

11 AV Wohnen 2018 Anlage 1 Ziff. 3.

12 § 22a SGB II.

13 Wohnraum­be­da­rfs­be­richt 2019 (a.a.O.), S. 40.

14 Berliner Zeitung vom 03.12.2019, S. 14.

15 Wohnraum­be­da­rfs­be­richt 2019 (a.a.O.), S. 30.

16 Ebd. S. 52.

17 Ebd. S. 54.

18 Ebd. S. 54 f.

19 Berliner Zeitung vom 03.12.2019, S. 14.

20 Berliner Zeitung vom 22.11.2019, S. 1.

21 Ebd., S. 2 unter Verweis auf eine Studie von Holm aus dem Jahr 2015.

22 § 569 Abs. 3 Ziff. 2 BGB.

23 Berliner Zeitung vom 22.11.2019, S. 2.

24 Berliner Zeitung vom 04.12.2019, S. 2/3.

25 Berliner Zeitung vom 03.12.2019, S. 14.

26 Ebd.

27 Wohnraum­be­da­rfs­be­richt 2019 (a.a.O.), S. 44, 50.

28 BVerfG, Urteil vom 05.11.2019 (Sankti­onen).

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