Beitragsbild Wohnungslosigkeit: Unterbringung Wohnungsloser durch die Kommunen Auszüge aus dem Bericht an den Deutschen Bundestag
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Wohnungs­lo­sig­keit: Unter­brin­gung Wohnungs­loser durch die Kommunen Auszüge aus dem Bericht an den Deutschen Bundestag

vorgängevorgänge Nr. 228: Wohnen - die neue soziale Frage03/2020Seite 3-16

vorgänge Nr. 228 (4/2019), S. 3-16

Das Deutsche Institut für Menschen­rechte (DIMR) ist die unabhän­gige, gesetz­lich beauf­tragte Einrich­tung zur Beobach­tung und Kontrolle der menschen­recht­li­chen Verpflich­tungen Deutsch­lands. Als solche erstattet es dem Deutschen Bundestag jährlich Bericht. Im letzten Arbeits­be­richt (für den Zeitraum Juni 2018 bis Juli 2019), der dem Bundestag im Dezember 2019 vorge­legt wurde, war die Wohnungs­lo­sig­keit einer von drei Themenschwer­punk­ten. Der Bericht geht auf das vermu­tete Ausmaß der Wohnungs­lo­sig­keit, die Probleme der sogenannten ordnungs­recht­li­chen Unter­brin­gung Obdach­loser sowie die menschen­recht­li­chen Anfor­de­rungen des „Rechts auf Wohnen“ ein. Wir drucken hier Auszüge aus dem Berichts­teil.

2.1 Einlei­tung

Die genaue Zahl der wohnungs­losen Menschen in Deutsch­land ist unbekannt. Es gibt zwei aktuelle Schät­zungen zu jeweils einem Stichtag in 2018. Die eine geht von zwischen 313.000 und 337.000 wohnungs­losen Menschen aus, die andere von 542.000.[1] Diese Menschen lebten auf der Straße, in Behelfs­un­ter­künften wie Baracken oder Wohnwagen oder sind vorüber­ge­hend bei Freund_innen oder Verwandten unter­ge­kom­men. Ein Großteil der Wohnungs­losen lebte aller­dings überg­angs­weise in kommu­nalen Wohnungs­lo­sen­un­ter­künften oder wurde vorüber­ge­hend durch freie Träger unter­ge­bracht. […]

Die steigende Zahl der Wohnungs­losen[2] in den letzten Jahren hat – auch im Kontext von Armut, Wohnraum­ver­knap­pung und Zuwan­de­rung (aus EU-Län­dern und Dritt­staaten) – zur Erkenntnis geführt, dass das Wissen über Ausmaß und Lebens­be­din­gungen wohnungs­loser Menschen in Deutsch­land nur sehr begrenzt ist. Die wenigen verfüg­baren Daten weisen auf eine steigende Zahl von Wohnungs­losen hin – und insbe­son­dere auf eine steigende Zahl von Wohnungs­losen, die durch die Kommunen unter­ge­bracht werden müssen: In Nieder­sachsen ist die Zahl von 4505 Personen im Jahr 2013 auf 6588 Personen im Jahr 2016 angestie­gen.[3] Der Anteil der kommunal unter­ge­brachten Personen am Gesamt­an­teil der Wohnungs­losen ist sehr hoch: In NRW waren zum Stichtag 30. Juni 2018 knapp 70 Prozent der Wohnungs­losen (30.736 Personen) durch die Kommunen unter­ge­bracht.[4]

Die Kommunen sind aus den Ordnungs- und Polizei­ge­setzen der Länder verpflichtet, unfrei­willig obdach­losen Menschen eine Unter­brin­gung zu gewähren, die sogenannte ordnungs­recht­liche Unter­brin­gung. Weiter­ge­hende Anfor­de­rungen an das Wo und Wie der Unter­brin­gung sind nicht gesetz­lich geregelt, sondern werden von der Recht­spre­chung entwi­ckelt. In der Praxis sieht die Unter­brin­gung von Kommune zu Kommune sehr unter­schied­lich aus: Wohnungs­lose können in „Normal­wohn­raum“ (Wohnungen) unter­ge­bracht werden oder aber in Mehrbett­zim­mern in Sammel­un­ter­künften; hygie­nisch einwand­frei oder an der Grenze zur Verwahr­lo­sung; am Rande der Stadt oder nah zur ärztli­chen und sozialen Versor­gung; mit Anknüp­fung an das Hilfe­system und damit der Möglich­keit, wieder eine Wohnung zu erlangen, oder völlig auf sich gestellt.

Über das Ausmaß, die Bedin­gungen und Dauer der ordnungs­recht­li­chen Unter­brin­gung Wohnungs­loser liegen bundes­weit keine verläss­li­chen Daten vor. Dies ist umso erstaun­li­cher, als die Zahl der ordnungs­recht­lich unter­ge­brachten Personen in den letzten Jahren gestiegen ist.[5] Die ordnungs­recht­liche Unter­brin­gung findet nicht mehr – wie eigent­lich vom Gesetz­geber vorge­sehen – für eine sehr kurze Zeit statt, sondern dauert in vielen Fällen mehrere Monate bis Jahre, teilweise bis an das Lebens­ende der Betrof­fe­nen. Dieser Entwick­lung vom Notver­sor­gungs­system hin zu einer mittel- bis länger­fris­tigen Unter­brin­gungs­form ist bis heute keine entspre­chende Entwick­lung von Standards gefolgt.

Dieser Situa­tion stehen grund- und menschen­recht­liche Verpflich­tungen Deutsch­lands gegen­über – in erster Linie das Recht auf Wohnen als Teil des Rechts auf einen angemes­senen Lebens­stan­dard (Artikel 11 UN-So­zi­al­pakt). Dabei zielt das Recht auf Wohnen nicht auf die Bereit­stel­lung einer spezi­fi­schen Wohnung durch den Staat ab. Der Staat muss aber in einer Gesamt­s­tra­tegie durch gesetz­liche und politi­sche Maßnahmen darauf hinwirken, dass alle Menschen ihr Recht auf angemes­senes Wohnen wahrnehmen können. Das Recht auf menschen­wür­diges Wohnen ergibt sich auch aus dem Grund­ge­setz (Artikel 1 iVm Artikel 20 GG) bezie­hungs­weise der ständigen Recht­spre­chung des Bundes­ver­fas­sungs­ge­richts. […]

Daher hat sich das Deutsche Institut für Menschen­rechte mit der Situa­tion in diesen (Not-)Unter­künften – konkret der ordnungs­recht­li­chen Unter­brin­gung Wohnungs­loser durch die Kommunen – beschäf­tigt. Ein Überblick über den Erkennt­niss­tand (Kapitel 2.2) verdeut­licht, dass es bisher kaum verläss­liche Daten zum Ausmaß von Wohnungs­lo­sig­keit und nur begrenzt Erkennt­nisse zu den Lebens­lagen wohnungs­loser Menschen gibt. In einer recht­li­chen Analyse (Kapitel 2.3) wird unter­sucht, welche Anfor­de­rungen sich aus dem Grund- und Menschen­rechts­schutz für die ordnungs­recht­liche Unter­brin­gung ergeben. Die empiri­sche Analyse (Kapitel 2.4) fokus­siert auf die Praxis der ordnungs­recht­li­chen Unter­brin­gung. Dafür hat das Institut insge­samt 28 Inter­views mit Expert_innen (wohnungs­lose Menschen, Behörden, freie Träger) geführt sowie Studien und Infor­ma­ti­onen der Länder bezie­hungs­weise Kommunen ausge­wer­tet. Insge­samt erlaubt die Analyse keine reprä­sen­ta­tiven Aussagen zur Unter­brin­gungs­si­tua­tion wohnungs­loser Menschen in Deutsch­land. Sie wirft exempla­risch Schlag­lichter auf zentrale Problem­la­gen.

2.2 Wohnungs­lo­sig­keit in Deutsch­land – Überblick zum Erkennt­niss­tand

2.2.1 Zahl der Wohnungs­losen

Es gibt in Deutsch­land bisher keine bundes­weite Statistik zur Zahl der wohnungs­losen Menschen. Somit ist aktuell nicht umfas­send bekannt, wie viele Menschen wohnungslos sind, wer diese Menschen sind, wo sie unter­ge­bracht sind, wie lange sie auf der Straße leben oder in Notun­ter­künften bleiben. Es gibt zwei aktuelle Schät­zungen zu jeweils einem Stichtag in 2018: Die Gesell­schaft für innova­tive Sozia­l­for­schung e.V. schätzt zwischen 313.000 und 337.000 wohnungs­lose Menschen (31.05.2018).[6] Die Bundes­a­r­beits­ge­mein­schaft Wohnungs­lo­sen­hilfe e.V. schätzt 542.000 wohnungs­lose Menschen (30.06.2018).[7] Die beiden Schät­zungen lassen sich nicht mitein­ander verglei­chen, da sie auf unter­schied­li­chen Erhebungs­me­thoden beruhen und nicht die gleichen Perso­nen­gruppen umfas­sen. Die Unter­schiede lassen sich insbe­son­dere darauf zurück­führen, dass die zweite Schät­zung im Gegen­satz zur ersten eine Dunkel­ziffer mitein­be­rechnet und die Zahl der anerkannten wohnungs­losen Geflüch­teten grund­le­gend anders geschätzt wird. Die Schät­zungen werden voraus­sicht­lich ab 2022 durch eine bundes­weite Wohnungs­lo­sen­sta­tistik ergänzt.[8]

Genauere Aussagen dazu, wer diese Personen sind, können somit nur sehr grob erfol­gen: Ein großer Anteil der Wohnungs­losen in Deutsch­land sind Geflüch­tete mit Schutz­status, die nach erfolg­rei­chem Abschluss des Asylver­fah­rens nicht mehr verpflichtet sind, in einer Gemein­schafts­un­ter­kunft zu wohnen.[9] Die Mehrheit der Wohnungs­losen ist allein­ste­hend. Der Frauen­an­teil an der Gesamt­zahl der Wohnungs­losen wird auf zwischen 27 und 37 Prozent geschätzt; der Anteil der Kinder zwischen acht und 25 Prozent. Bei den wohnungs­losen Geflüch­teten mit Anerken­nungs­status wird der Kinder­an­teil auf rund 37 Prozent geschätzt.[10]

Einige Bundes­länder erheben Daten zum Ausmaß von Wohnungs­lo­sig­keit (siehe Tabelle), die aller­dings nicht mitein­ander vergleichbar sind.[11] Nordrhein-West­falen (NRW) ist bisher das einzige Bundes­land, welches auf eine jahrzehn­te­lange statis­ti­sche Erfas­sung von Daten zu wohnungs­losen Personen zurück­greifen kann. Dort waren zum Stichtag 30. Juni 2018 insge­samt 44.434 Personen wohnungslos gemel­det. Dies ist ein deutli­cher Anstieg zu den Vorjahren (2017: 32.286; 2016: 25.045; 2015: 20.996).[12] Von den erfassten Wohnungs­losen waren 14,3 Prozent unter 18 Jahre, mehr als zwei Drittel männlich (69,7 Prozent) und mehr als ein Drittel (37 Prozent) hatten eine nicht­deut­sche Staats­an­ge­hö­rig­keit. Vergleich­bare amtliche Statis­tiken werden beispiels­weise auch in Bayern und seit 2017 auch in Rhein­lan­d-Pfalz geführt.[13] In Hamburg wird außerdem die Zahl der Personen erhoben, die auf der Straße leben.[14] […]

Aus den wenigen verfüg­baren Zahlen lassen sich einige Entwick­lungen ablesen: So ist die Zahl der Wohnungs­losen in den letzten Jahren konti­nu­ier­lich angestie­gen. Dies zeigt sich sowohl in den Schät­zungen zur Gesamt­zahl der Wohnungs­losen in Deutsch­land[15] als auch in den verfüg­baren amtli­chen Statis­tiken der Länder[16]. Ein Grund für den Anstieg ist die große Zahl der Geflüch­teten mit Schutz­status, die – weil sie keine Wohnung finden – nach wie vor in den Gemein­schafts­un­ter­künften leben müssen.[17] Deutlich angestiegen ist auch – gemessen an der Gesamt­zahl der Wohnungs­losen – der Anteil der wohnungs­losen Frauen[18] sowie derje­nigen Wohnungs­losen mit nicht­deut­scher Staats­an­ge­hö­rig­keit[19]. Einen deutli­chen Anstieg gibt es auch bei den von Wohnungs­lo­sig­keit betrof­fenen Kindern.[20] Zahlen aus Hamburg verdeut­li­chen, dass sich dort in den letzten zehn Jahren die Zahl der Personen, die ohne jede Unter­kunft auf der Straße leben, fast verdop­pelt hat.[21] […]

2.2.2 Forschungs­stand: Wie geht es wohnungs­losen Menschen?

Es liegen keine umfas­senden Erkennt­nisse zur Situa­tion wohnungs­loser Menschen vor. Quanti­ta­tive Studien zum Umfang und Ausmaß von Wohnungs­lo­sig­keit sind überwie­gend regional begrenzt; wenige Erkennt­nisse gibt es zum ländli­chen Raum[22] sowie zu den neuen Bundes­län­dern[23].

Darüber hinaus liegt eine Reihe von Evalua­ti­onen konkreter Modell­pro­jekte vor. Beste­hende quali­ta­tive Studien befassen sich mit den Lebens­lagen wohnungs­loser Menschen. Dabei beziehen sich die Erkennt­nisse überwie­gend auf allein­ste­hende Männer. Es gibt kaum parti­zi­pa­tive Forschungs­an­sätze und wenige Studien, die die Betrof­fe­nen­per­spek­tive syste­ma­tisch erfassen[24]. Es fehlt an Wissen, wie Wohnungs­lo­sig­keit überwunden werden kann.[25]

Zusam­men­fas­send lässt sich sagen, dass Wohnungs­lo­sig­keit überwie­gend in der materi­ellen Situa­tion (unter anderem Mietschulden) begründet ist – oft in Kombi­na­tion mit weiteren Risiko­fak­toren wie geringem Einkommen bezie­hungs­weise Mischein­kommen, Konflikten im famili­ären Umfeld, Entlas­sungen aus insti­tu­ti­o­nellen Einrich­tungen (zum Beispiel Gefäng­nissen, der Psych­ia­trie oder der Jugend­hilfe) oder gesund­heit­liche Einschrän­kun­gen.[26] Von Wohnungs­lo­sig­keit betrof­fene Menschen sind häufig langzeit­a­r­beitslos und haben geringe Bildungs­qua­li­fi­ka­ti­o­nen.[27] Sie leben überwie­gend von Trans­fer­leis­tun­gen.[28] Viele Wohnungs­lose sind mit sogenannten multi­plen Problem­lagen konfron­tiert, beispiels­weise wenn zu einer Sucht­er­kran­kung noch eine weitere chroni­sche Erkran­kung oder eine psychi­sche Beein­träch­ti­gung kommt. Es fehlt ihnen an ausrei­chendem Zugang zu medizi­ni­scher Versor­gung.[29] Wohnungs­lose sind – in unter­schied­li­cher Ausprä­gung – sozial isoliert und erfahren Stigma­ti­sie­rung, Diskri­mi­nie­rung und Gewalt im öffent­li­chen Raum.[30]

Einige quali­ta­tive Studien enthalten Ergeb­nisse zur Lage betrof­fener Gruppen. So stehen bei wohnungs­losen Frauen nicht selten Gewal­t­er­fah­rungen wie sexueller Missbrauch und häusliche Gewalt in direktem Zusam­men­hang mit ihrer Wohnungs­lo­sig­keit. Frauen sind häufig verdeckt wohnungslos und begeben sich damit in (auch sexuelle) Abhän­gig­kei­ten. Sie meiden gemischt­ge­schlecht­liche Unter­brin­gungs­formen und suchen seltener Hilfe. Das beste­hende Hilfe­system ist nur sehr bedingt auf wohnungs­lose Frauen ausge­rich­tet.[31]

Zu anderen Gruppen gibt es nur verein­zelt Erkennt­nisse: So tritt Wohnungs­lo­sig­keit gehäuft im Zusam­men­hang mit psychi­schen Erkran­kungen auf. Die Erkran­kungen bestehen teilweise vermut­lich bereits vor der Wohnungs­lo­sig­keit, können sich aber auch erst während­dessen entwi­ckeln oder chroni­fi­zie­ren.[32] Bei jungen wohnungs­losen Menschen unter 25 Jahre tritt Wohnungs­lo­sig­keit in vielen Fällen unmit­telbar vor oder nach dem Errei­chen der Volljäh­rig­keit ein, wobei ein zentraler Aspekt für diese Lebens­si­tua­tion die famili­ären Umstände sind.[33] Ganz verein­zelt gibt es auch Erkennt­nisse zu wohnungs­losen Menschen mit Migra­ti­ons­hin­ter­grund,[34] älteren Wohnungs­losen[35] oder wohnungs­losen Familien[36], nicht aber beispiels­weise zu LGBTI-­Per­sonen[37].

2.2.3 Kontext­be­din­gun­gen: Armut, Wohnungsnot, Zuwan­de­rung

Das aktuelle Ausmaß von Wohnungs­lo­sig­keit ist eng verknüpft mit den steigenden Mieten und dem zuneh­menden Wohnungs­mangel einer­seits sowie Zuwan­de­rungen und der Zunahme von Armut anderer­seits.

Die Armuts­quote[38] in Deutsch­land ist unver­än­dert hoch,[39] mit weiter steigenden Tenden­zen: Jede sechste Person ist durch­schnitt­lich von Armut betroffen, das sind circa 13,7 Milli­onen Menschen. Dabei ist die Armuts­quote regional sehr unter­schied­lich verteilt: in den Stadt­staaten Berlin und Bremen sowie in den neuen Bundes­län­dern ist sie am höchs­ten.[40] Beson­ders betroffen sind Arbeits­lose, Allein­er­zie­hende, Menschen mit geringem Quali­fi­ka­ti­ons­ni­veau und Migrant_innen.[41] Schaut man nach dem „Wohn­status“, so wird deutlich, dass Armut auch ein „Mieter­pro­blem“ ist: 28,9 Prozent der zur Miete wohnenden Personen sind arm, aber nur 4,1 Prozent derje­nigen, die Eigentum besit­zen.[42]

Gleich­zeitig gibt es einen großen Mangel an bezahl­barem und diskri­mi­nie­rungs­frei zugäng­li­chem Wohnraum, vor allem in den Großstädten, aber auch in anderen Regionen Deutsch­lands. Angebots- und Bestands­mieten sind, insbe­son­dere in den Großstädten und Ballungs­zen­tren, in den letzten Jahren stark angestiegen, Tendenz steigend.[43] Der soziale Wohnungsbau, ursprüng­lich gedacht für Personen, die nur über ein geringes Einkommen verfügen und somit auf dem freien Wohnungs­markt benach­tei­ligt sind, ist seit Jahren rückläu­fig: Gab es 2006 deutsch­land­weit noch 2,01 Milli­onen, Sozial­woh­nungen lag die Anzahl Ende 2018 nur noch bei 1,18 Milli­o­nen. Zwar werden in vielen Kommunen aktuell wieder neue Sozial­woh­nungen geschaffen, diese Zahl ist aber weitaus geringer als die Zahl jener Wohnungen, die jährlich aus der Sozial­bin­dung heraus­fal­len.[44]

Beson­ders von der Situa­tion am Wohnungs­markt betroffen sind Menschen mit unter­durch­schnitt­li­chem Einkom­men. Nicht nur gibt es für sie zu wenig bezahl­baren Wohnraum, sie müssen auch überpro­por­ti­onal viel Geld für Miete ausge­ben: Im Jahr 2014 zahlten 40 Prozent aller Haushalte mehr Miete, als sie sich nach ihrem Einkommen leisten könnten, bei knapp 19 Prozent betrug die Miete sogar mehr als 40 Prozent ihres Einkom­mens.[45] Sozia­l­ver­bände bemän­geln seit Langem, dass die Höhe des Betrags, den Leistungs­be­zieher_innen nach SGB II für Unter­kunft und Heizung erstattet bekommen (sogenannte Kosten der Unter­kunft), nicht ausreiche, um die tatsäch­li­chen Mietkosten zu decken.[46] In der Folge wohnen Menschen in Haushalten mit unter­durch­schnitt­li­chem Einkommen quali­tativ schlechter, das heißt auf zu wenig Raum und mit unter­durch­schnitt­li­chen Ausstat­tungs­stan­dards.[47] Dabei ist die Anzahl und Ausstat­tung der verfüg­baren (Sozial-)Wohnungen das Eine – selbst wenn diese Wohnungen auf dem Wohnungs­markt existieren, sind sie für bestimmte Gruppen, beispiels­weise Migrant_innen oder Geflüch­tete,[48] nicht oder nur sehr schwer zugäng­lich.

Nicht zuletzt spielt die Zuwan­de­rung – aus EU-Län­dern und Dritt­staaten – eine nicht unbedeu­tende Rolle bei der Entwick­lung von Wohnungs­lo­sig­keit: Schät­zungen gehen davon aus, dass ein großer Teil der wohnungs­losen Menschen in Deutsch­land Geflüch­tete sind, die – trotz Anerken­nung eines Schutz­status – nach wie vor in Gemein­schafts­un­ter­künften leben müssen.[49] […]

2.3 Recht­liche Analyse: Das Recht auf Wohnen und Mindest­an­for­de­rungen an die ordnungs­recht­liche Unter­brin­gung

Deutsch­land hat sich durch menschen­recht­liche Verträge verpflichtet, allen Menschen das Recht auf Wohnen als Teil des Rechts auf einen angemes­senen Lebens­stan­dard zu gewähr­leis­ten. Auch aus dem Grund­ge­setz ergibt sich das Recht auf ein menschen­wür­diges Existenz­mi­nimum, zu dem auch eine Unter­kunft gehört. Das Menschen­recht auf Wohnen zielt darauf ab, allen Menschen im Hoheits­be­reich des Staates eine angemes­sene Unter­kunft zu ermög­li­chen; es bedeutet jedoch nicht etwa das Recht des Einzelnen auf staat­liche Bereit­stel­lung einer spezi­fi­schen Wohnung. Vielmehr ist der Staat verpflichtet, in einer Gesamt­s­tra­tegie durch gesetz­liche und politi­sche Maßnahmen darauf hinzu­wirken, dass alle Menschen ihr Recht auf angemes­senes Wohnen wahrnehmen können.[50] Zu diesen Umset­zungs­ele­menten zählen etwa die Wohnungs­bau­po­litik und das Bau- und Baupla­nungs­recht ebenso wie der gesetz­liche Mieter­schutz, Antidis­kri­mi­nie­rungs­ge­setze, Sozial­leis­tungs­ansprüche und das Recht auf kurzfris­tige Notun­ter­brin­gung im Fall von Wohnungs­lo­sig­keit.

Diesem breiten Ansatz entspre­chend hat der UN-Aus­schuss für wirtschaft­liche, soziale und kultu­relle Rechte (UN-So­zi­al­pak­taus­schuss) 2018 Empfeh­lungen an Deutsch­land zu unter­schied­li­chen Aspekten des Rechts auf Wohnen ausge­spro­chen. Das Thema Wohnungs­lo­sig­keit war erneut Schwer­punkt: Der Ausschuss empfiehlt Deutsch­land, mehr bezahl­baren Wohnraum insbe­son­dere für die am stärksten benach­tei­ligten Gruppen, dazu zählen Wohnungs­lose, bereit­zu­stel­len. Außerdem empfiehlt er, die öffent­li­chen Ausgaben für Wohnen zu erhöhen, Wohnungs­lo­sig­keit zu verrin­gern und ausrei­chend Unter­künfte einschließ­lich Notauf­nahmen sowie soziale Rehabi­li­ta­ti­ons­zen­tren bereit­zu­stel­len. Nicht zuletzt empfiehlt der Ausschuss die Einfüh­rung einer Wohnungs­lo­sen­sta­tistik nach Geschlecht, ethni­scher Zugehö­rig­keit und anderen relevanten Krite­rien. Der Ausschuss regt an, dass Deutsch­land Maßnahmen ergreift, um die Auswir­kungen von Speku­la­ti­onen auf Zugang zu bezahl­barem Wohnen auf dem städti­schen Wohnungs­markt einzu­däm­men.[51] […]

2.3.1 Das Recht auf Wohnen im natio­nalen und inter­na­ti­o­nalen Recht

2.3.1.1 Das Menschen­recht auf angemes­senes Wohnen

Das Recht auf Wohnen findet sich bereits in der Allge­meinen Erklä­rung der Menschen­rechte und wurde in Folge mit dem Pakt über wirtschaft­liche, soziale und kultu­relle Rechte (UN-So­zi­al­pakt) in Artikel 11 als Teila­spekt des Rechts auf einen angemes­senen Lebens­stan­dard in einen verbind­li­chen Vertrag überführt. Auch in anderen Menschen­rechts­ver­trägen finden sich Aspekte des Rechts auf Wohnen, etwa in Artikel 5 lit e) iii) Anti-Ras­sis­mus-­Kon­ven­tion, Artikel 27 Absatz 3 UN-Kin­der­rechts­kon­ven­tion und Artikel 19 lit. a) UN-Be­hin­der­ten­rechts­kon­ven­tion. Mit der Ratifi­ka­tion eines menschen­recht­li­chen Vertrages übernimmt der Staat die Achtungs-, Schutz- und Gewähr­leis­tungs­pflicht für die dort veran­kerten Rechte. Die Rechte aus den Menschen­rechts­ver­trägen sind in Deutsch­land unmit­telbar geltendes Recht und auch bei der Ausle­gung der natio­nalen Gesetze heran­zu­ziehen (Grund­satz der völker­rechts­freund­li­chen Ausle­gung).

Der UN-So­zi­al­pak­taus­schuss betont, dass das Recht auf Wohnen mehr als „ein Dach über dem Kopf“ bedeutet; der Wohnraum muss angemessen sein. Die Angemes­sen­heit ist zunächst länder­spe­zi­fisch zu beurteilen, nämlich in Bezug zur wirtschaft­li­chen Situa­tion eines Landes und zum allge­meinen Lebens­stan­dard. Zudem hat der Ausschuss aber mit Geltung für alle Staaten sieben Krite­rien heraus­ge­ar­beitet, um die Angemes­sen­heit einer Unter­kunft zu beurtei­len: der gesetz­liche Schutz der Unter­kunft, die Verfüg­bar­keit von Diensten, die Bezahl­bar­keit des Wohnraums, seine Bewohn­bar­keit, der diskri­mi­nie­rungs­freie Zugang zu Wohnraum, ein geeig­neter Standort und die kultu­relle Angemes­sen­heit.[52] Auch in Entschei­dungen zu Indivi­du­al­be­schwerden hat sich der Ausschuss bereits mit einzelnen Verpflich­tungen aus dem Recht auf Wohnen befasst.[53]

Das Recht auf Wohnen ist auch für die Ausübung weiterer Menschen­rechte von zentraler Bedeu­tung, etwa für das Wahlrecht oder die Rechte auf Privat­sphäre, soziale Sicher­heit, Arbeit oder Bildung.[54] Als angemessen kann eine Unter­kunft zudem nur gelten, wenn sie in Überein­stim­mung mit anderen menschen­recht­li­chen Verpflich­tungen steht.[55] Beson­ders relevant sind dabei das Recht auf Schutz vor geschlechts­s­pe­zi­fi­scher Gewalt aus der Istan­bul-­Kon­ven­tion des Europa­rats und das Recht von Menschen mit Behin­de­rungen auf Leben in der Gemein­schaft aus der UN-Be­hin­der­ten­rechts­kon­ven­tion.

Das Menschen­recht auf Wohnen umfasst auch die staat­liche Verpflich­tung, Menschen im Falle von Wohnungs­lo­sig­keit unter­zu­brin­gen.[56] Für die kurzfris­tige Unter­brin­gung in Notsi­tua­ti­onen können dabei auch niedri­gere Standards als angemessen angesehen werden als für eine dauer­hafte Unter­kunft. Aller­dings weist die UN-Son­der­be­richt­er­stat­terin zum Recht auf angemes­senes Wohnen darauf hin, dass die Staaten die Standards verbes­sern müssen, sobald abzusehen ist, dass Notun­ter­künfte nicht mehr nur vorüber­ge­hend, sondern als länger­fris­tige Lösung dienen werden.[57]

2.3.1.2 Veran­ke­rung und Umset­zung des Rechts auf Wohnen im deutschen Recht

In Deutsch­land ist ein Recht auf angemes­senen Wohnraum in zehn Landes­ver­fas­sungen veran­kert.[58] In drei Landes­ver­fas­sungen wird es durch ein Recht auf „Siche­rung von Obdach im Notfall“ ergänzt.[59] Die Regelungen werden aller­dings überwie­gend als Staats­ziel­be­stim­mungen angesehen, nicht als durch­setz­bare indivi­du­elle Rechte und haben daher kaum prakti­sche Bedeu­tung.[60]

Im Grund­ge­setz hingegen findet sich kein expli­zites Recht auf Wohnen. Aller­dings ergibt sich nach ständiger Recht­spre­chung des Bundes­ver­fas­sungs­ge­richts aus der Menschen­wür­de­ga­rantie (Art. 1 Abs. 1 GG) in Verbin­dung mit dem Sozial­staats­prinzip (Art. 20) das Recht auf ein menschen­wür­diges Existenz­mi­nimum, zu dem auch die Unter­kunft gehört.[61] Dieses Recht wird einfach­ge­setz­lich durch die sozial­recht­li­chen Ansprüche umgesetzt, etwa auf Wohngeld[62] (§ 3 WoGG) bezie­hungs­weise auf die Kosten der Unter­kunft (§ 22 SGB II und §§ 35 und 36 SGB XII) oder durch die Hilfen in beson­deren sozialen Schwie­rig­keiten (§§ 67 ff. SGB XII). Zur Abwehr unmit­tel­barer Gefahren und zur Überbrü­ckung zeitli­cher Lücken tritt neben das Sozial­recht die hier unter­suchte Unter­brin­gung nach Polizei- und Ordnungs­recht.

2.3.1.3 Polizei- und ordnungs­recht­liche Unter­brin­gung unfrei­willig obdach­loser Menschen

Die polizei- und ordnungs­recht­li­chen Maßnahmen zur Unter­brin­gung von unfrei­willig obdach­losen Menschen werden nach den jewei­ligen landes­recht­li­chen Polizei-, Ordnungs-, Sicher­heits- oder Verwal­tungs­ge­setzen vollzo­gen. Es geht dabei um die Besei­ti­gung einer akuten Gefah­ren­lage der unfrei­wil­ligen Obdach­lo­sig­keit, die eine Gefahr für die öffent­liche Sicher­heit und Ordnung darstellt. Dabei hat sich das Verständnis, welche Schutz­güter durch Obdach­lo­sig­keit gefährdet sind, mit der Zeit funda­mental gewan­delt: Während früher die obdach­lose Person als Störer für Rechts­güter der Allge­mein­heit angesehen wurde, wird nun auf die Gefähr­dung der Grund­rechte des obdach­losen Menschen (sein Recht auf Leben, auf Gesund­heit, auf körper­liche Unver­sehrt­heit und die Garantie der Menschen­würde) abgestellt. Diese Gefahr müssen die Behörden durch die Unter­brin­gung abwen­den.[63]

Trotz dieses Bedeu­tungs­wan­dels hin zu den Grund- und Menschen­rechten als Schutzgut fand aber keinerlei ausdrü­ck­liche gesetz­liche Regelung der Unter­brin­gungs­pflicht statt. Noch immer werden die Maßnahmen unter die allge­meine polizei- und ordnungs­recht­liche Gefah­re­n­ab­wehr­klausel (sogenannte polizei­liche General­klausel) gefasst. In der Recht­spre­chung wird die Recht­mä­ßig­keit der Art und Weise der Unter­brin­gung im Einzel­fall anhand des Menschen­wür­de­maß­stabs geprüft.[64] Die ordnungs­recht­liche Unter­brin­gung ist ein Mittel zur kurzfris­tigen Gefah­re­n­ab­wehr. Es soll sich nicht um reguläres Wohnen handeln, sondern um eine vorüber­ge­hende Unter­brin­gung.[65] Daher ist in der Recht­spre­chung anerkannt, dass gerin­gere Standards zur Anwen­dung kommen, als dies für eine dauer­hafte Wohnung der Fall wäre.[66]

Eine grund- und menschen­recht­liche Heraus­for­de­rung stellt der Befund dar, dass die ordnungs­recht­liche Unter­brin­gung, die recht­lich in Deutsch­land als Mittel der kurzfris­tigen Gefah­re­n­ab­wehr mit entspre­chend niedrigen Standards konstru­iert ist, in der Realität für nicht wenige Menschen über lange Zeiträume ihr Wohnen darstellt und sie wenig Chancen haben, aus der ordnungs­recht­li­chen Unter­brin­gung wieder heraus­zu­kom­men.[67]

2.3.2 Grund- und menschen­recht­liche Krite­rien für die vorüber­ge­hende Unter­brin­gung

Die menschen­recht­li­chen Anfor­de­rungen an angemes­senes Wohnen gelten auch für die ordnungs­recht­liche Unter­brin­gung wohnungs­loser Menschen in Deutsch­land. Als Analy­serahmen werden in der Folge die vom UN-So­zi­al­pak­taus­schuss 1991 entwi­ckelten Krite­rien für angemes­senes Wohnen (Abbil­dung) zugrunde gelegt. Diese werden um die Anfor­de­rungen aus den jüngeren Menschen­rechts­kon­ven­ti­onen, insbe­son­dere der Istan­bul-­Kon­ven­tion gegen Gewalt gegen Frauen und der UN-Be­hin­der­ten­rechts­kon­ven­tion ergänzt.

Wie der Abgleich der inter­na­ti­o­nalen Krite­rien mit der natio­nalen Recht­spre­chung im Folgenden zeigt, werden überwie­gend die gleichen Aspekte berück­sich­tigt, um die Angemes­sen­heit bezie­hungs­weise Menschen­wür­dig­keit der Unter­brin­gung zu beurtei­len. In einigen Berei­chen, und zwar beim diskri­mi­nie­rungs­freien Zugang, insbe­son­dere der Barrie­re­frei­heit und der Berück­sich­ti­gung weiterer beson­derer Bedarfe, sowie beim Gewalt­schutz ergeben sich aus den Menschen­rechten weiter­ge­hende Anfor­de­run­gen. Andere Aspekte, etwa bezüg­lich des Stand­orts, scheinen bislang kaum zum Gegen­stand von Gerichts­ver­fahren gemacht worden zu sein.

Abbil­dung 1: Grund- und menschen­recht­liche Krite­rien für die vorüber­ge­hende Unter­brin­gung Wohnungs­loser

Die Gerichte entscheiden jeweils nur die im Einzel­fall aufge­wor­fenen Fragen. Häufig wird im Eilrechts­schutz entschieden, in dem die Rechts­fragen nur summa­risch geprüft werden. Deshalb kann sich aus der Recht­spre­chung kein syste­ma­ti­sches Gesamt­kon­zept für die ordnungs­recht­liche Unter­brin­gung ergeben. Die vom UN-So­zi­al­pak­taus­schuss entwi­ckelten Krite­rien für das Recht auf angemes­sene Unter­brin­gung werden bislang von den deutschen Gerichten nicht als Ausle­gungs­hilfe heran­ge­zo­gen. Bei der Analyse der Recht­spre­chung ist auch zu berück­sich­tigen, dass wohnungs­lose Menschen über eine geringe Beschwer­de­macht verfügen und ihre Rechte selten ohne Unter­stüt­zung vor Gericht einklagen werden. […]

2.5 Fazit

Wohnungs­lo­sig­keit in Deutsch­land ist kein Randphä­no­men. Wie viele und welche Menschen davon betroffen sind, ist unklar. Offizi­elle Zahlen gibt es bisher nicht. Nach einer Schät­zung waren am 31.05.2018 zwischen 313.000 und 337.000 Menschen wohnungs­los. Eine weitere Schät­zung geht von 542.000 Wohnungs­losen zum Stichtag 30.06.2018 aus.[68] Wohnungs­lo­sig­keit ist eng verknüpft mit einem Mangel an bezahl­barem Wohnraum. Es sind die Menschen mit geringem Einkommen, die unter der steigenden Verknap­pung von Wohnraum am meisten leiden – und somit zuneh­mend von Wohnungs­lo­sig­keit bedroht und betroffen sind.

In Deutsch­land sind die Kommunen recht­lich verpflichtet, unfrei­willig obdach­lose Menschen vorüber­ge­hend unter­zu­bringen (sogenannte ordnungs­recht­liche Unter­brin­gung). Statis­tiken machen deutlich: Mehrere zehntau­send Menschen in Deutsch­land waren im Jahr 2018 gezwungen, diese Form der Unter­brin­gung in Anspruch zu nehmen. Ursprüng­lich nur als Notlö­sung konzi­piert und für kurze Zeit gedacht, wird diese zuneh­mend zur länger­fris­tigen Unter­brin­gungs­form: Rund ein Drittel der unter­ge­brachten Personen lebt länger als zwei Jahre dort. Es erfolgt derzeit eher ein Ausbau als ein Abbau der ordnungs­recht­li­chen Unter­brin­gung durch die Kommu­nen.

Inwie­weit die Kommunen ihrer Unter­brin­gungs­ver­pflich­tung von wohnungs­losen Menschen nachkommen können, ist deutsch­land­weit sehr verschie­den. Die empiri­sche Analyse fokus­siert auf ausge­wählte Praxis in den Kommu­nen. Dafür hat das Institut 28 Expert_innen (Wohnungs­lose Menschen, Behörden, freie Träger) inter­viewt sowie Studien und Infor­ma­ti­onen der Länder bezie­hungs­weise Kommunen ausge­wer­tet. Die Ergeb­nisse zeigen große Unter­schiede bezüg­lich des Zugangs, der Ausstat­tung und der Überwin­dung der ordnungs­recht­li­chen Unter­brin­gung: Der Zugang zu einer Unter­kunft hängt maßgeb­lich davon ab, ob die Kommune ausrei­chend Unter­brin­gungs­plätze zur Verfü­gung hat; aber auch davon, wie die Kommune ihre Unter­brin­gungs­ver­pflich­tung versteht (welche Personen müssen wie lange und unter welchen Bedin­gungen unter­ge­bracht werden). Die Bandbreite der Unter­künfte ist groß und reicht von „Normal­wohn­raum“ (Wohnungen) bis zu Mehrbett­zim­mern in Sammel­un­ter­künften, von hygie­nisch einwand­frei bis an die Grenze zur Verwahr­lo­sung.

Kommunal große Unter­schiede gibt es auch bei der Frage, ob und in welchem Umfang bedarfs­ge­rechte Hilfen und Unter­stüt­zung beim Wieder­er­langen von Wohnraum angeboten werden. Somit verbleiben wohnungs­lose Menschen teilweise jahre­lang in der ordnungs­recht­li­chen Unter­brin­gung – oder auch in Einrich­tungen der Wohnungs­lo­sen­hilfe nach §§ 67ff. SGB XII, in den Notun­ter­künften, in verdeckter Wohnungs­lo­sig­keit oder gänzlich auf der Straße. Deutlich wird auch, dass viele Menschen in der ordnungs­recht­li­chen Unter­brin­gung landen, die eigent­lich Anspruch auf eine (umfas­sen­dere) Versor­gung in einem anderen Bereich des Hilfe­sys­tems – beispiels­weise dem Versor­gungs­system für psychisch Kranke, der Sucht­kran­ken­hilfe oder dem Pflege­system – hätten.

Mit der teilweise jahre­langen Wohndauer verän­dern sich die grund- und menschen­recht­li­chen Anfor­de­rungen an die ordnungs­recht­liche Unter­brin­gung. Bisher haben der Bund und die meisten Länder ledig­lich auf die Umset­zungs­ver­pflich­tung der Kommunen verwie­sen. Aus den grund- und menschen­recht­li­chen Verpflich­tungen entsteht aber auch ein Gestal­tungs­auf­trag an Bund und Länder, die ordnungs­recht­liche Unter­brin­gung weiter­zu­ent­wi­ckeln. Denkbar wäre beispiels­weise ein Modell­pro­jekt des Bundes, das dazu beitragen könnte, Mindest­an­for­de­rungen an die ordnungs­recht­liche Unter­brin­gung zu entwi­ckeln. Vorschläge für Mindest­stan­dards liegen vonseiten der Fachver­bände aus der Wohnungs­lo­sen­hilfe vor.[69]

Neben räumli­chen und perso­nellen Standards, braucht es aber eine weiter­ge­hende Diskus­sion: Wie kann ein sicheres Mitein­ander in den Unter­künften gewähr­leistet werden? Was können Betrof­fene tun, wenn sie sich in ihren Rechten verletzt fühlen? Wie kann ein effek­tives Monito­ring bezie­hungs­weise eine Rolle der Aufsichts­be­hörden ausse­hen? Wie können Menschen mit weiter­ge­henden Schutz­be­da­rfen identi­fi­ziert werden? Hier lohnt der Blick in andere Regelungs­sys­teme, in denen viele Menschen auf wenig Raum unter­ge­bracht sind, zum Beispiel die Unter­brin­gung Geflüch­te­ter. Die hier ausge­ar­bei­teten Konzepte zu Gewalt­schutz, Beschwerde, Identi­fi­ka­tion von Schutz­be­da­rfen etc. sollten auch in die Standard-­Dis­kus­sion zur ordnungs­recht­li­chen Unter­brin­gung einge­hen.

Nicht zuletzt braucht es eine recht­liche Klarstel­lung für die Kommunen, dass die Verpflich­tung zur ordnungs­recht­li­chen Unter­brin­gung für wohnungs­lose Menschen aller Herkunft gilt. Diese Klarstel­lung könnte sowohl durch die Innen­be­hörden der Länder erfolgen[70], aber auch durch eine Weiter­ent­wick­lung der Recht­spre­chung.

Eine Verbes­se­rung inner­halb der ordnungs­recht­li­chen Unter­brin­gung kann aber nur ein Baustein von vielen sein, um die Lebens­be­din­gungen wohnungs­loser Menschen menschen­rechts­kon­form auszu­ge­stal­ten. Ziel staat­li­chen Handelns sollte es in erster Linie sein, Wohnungs­lo­sig­keit zu vermeiden bezie­hungs­weise zu überwin­den. Dies hängt neben einer effek­tiven Organi­sa­tion aller Hilfe vor Ort maßgeb­lich davon ab, ob es in den Kommunen genügend Wohnraum – insbe­son­dere auch für Haushalte mit wenig oder keinem Einkommen – gibt, und ob Betrof­fene auch vorran­gigen Zugang zu diesen Wohnungen bekom­men.

Der Bericht des DIMR wurde unter einer Creative Commons Lizenz veröf­fent­licht (CC BY-NC-ND 4.0). Der vollstän­dige Bericht (mit den im Text erwähnten Litera­tur­an­gaben) liegt als BT-Druck­sache 19/15829 vom 10.12.2019 vor bzw. kann über die Webseite des Insti­tuts herun­ter­ge­laden werden: https://www.institut-fuer-menschenrechte.de/.

Anmerkungen

1 313.000 – 337.000 (Stichtag 31.05.2018): Schät­zung der Gesell­schaft für innova­tive Sozia­l­for­schung e.V. im Auftrag des Bundes­mi­nis­te­riums für Arbeit und Soziales (Busch-­Ge­ert­sema / Henke / Steffen (2019), S. 203); 542.000 (Stichtag 30.06.2018): Schät­zung der Bundes­a­r­beits­ge­mein­schaft Wohnungs­lo­sen­hilfe e.V. (BAG W (2019c)).

2 Die Steige­rung wird aus den Schät­zungen der BAG W deutlich (2019c) sowie aus den Zahlen der Bundes­länder (Kapitel 2.2.1 und 2.4.2).

3 Zentrale Beratungs­stelle Nieder­sachsen (2018b), S. 5. Siehe auch Kapitel 2.4.2.

4 Minis­te­rium für Arbeit, Gesund­heit und Soziales des Landes Nordrhein-West­falen (2019), S. 3.

5 Kapitel 2.4.2.

6 Busch-­Ge­ert­sema / Henke / Steffen (2019), S. 203. Die Schät­zung wurde im Auftrag des Bundes­mi­nis­te­riums für Arbeit und Soziales durch­ge­führt. Zur Schätz­me­thode: ebd., S. 192ff.

7 Geschätzt wird außerdem eine Jahres­ge­samt­zahl für 2018 von 678.000 Wohnungs­losen (BAG W (2019c)). Zur Schätz­me­thode: Specht / Neupert (2019).

8 Deutsche Bundes­re­gie­rung (2019).

9 Busch-­Ge­ert­sema / Henke / Steffen (2019) gehen von einem Anteil von 50 Prozent aller Wohnungs­losen aus (S. 111). Die BAG W schätzt den Anteil der wohnungs­losen Geflüch­teten dreimal höher als den der anderen Wohnungs­losen (2019c, S. 1).

10 Schät­zungen Haushalt­styp (allein­ste­hend): BAG W (2019c), Busch-­Ge­ert­sema / Henke / Steffen (2019), S. 112; Schät­zungen Frauen­/Kin­der­an­teil: BAG W (2019c), Busch-­Ge­ert­sema / Henke / Steffen (2019), S. 114 ff. Die BAG W-Zahlen beziehen sich ledig­lich auf die Wohnungs­losen, die nicht zu den Geflüch­teten mit Anerken­nungs­status gehören.

11 Die Unter­schiede beziehen sich unter anderem auf den Kreis der erfassten Personen und den Erfas­sungs­zeit­raum.

12 Minis­te­rium für Arbeit, Gesund­heit und Soziales des Landes Nordrhein-West­falen (2019), S. 4. Die Zahl umfasst zwei Perso­nen­grup­pen: die kommunal ordnungs­recht­lich unter­ge­brachten Wohnungs­losen und die durch freie Träger der Wohnungs­lo­sen­hilfe unter­ge­brachten bezie­hungs­weise betreuten Wohnungs­lo­sen.

13 Bayern: https://www.stmas.bayern.de/wohnungslosenhilfe/ (abgerufen am 13.08.2019); Rhein­lan­d-Pfalz: https://msagd.rlp.de/de/service/presse/detail/news/detail/News/einfuehrung-einer-wohnungsnotfallstatistik-in-rheinland-pfalz/ (abgerufen am 13.08.2019).

14 Zuletzt im Jahr 2018: Ratzka / Kämper (2018).

15 BAG W (2019c).

16 Zum Beispiel ist in NRW die Anzahl an wohnungs­losen Personen, die in den kommu­nalen Einrich­tungen sowie denen der freien Träger unter­ge­bracht bzw. betreut wurden, zwischen 2014 und 2018 von 20.468 auf 44.434 Personen gestie­gen. (Minis­te­rium für Arbeit, Gesund­heit und Soziales des Landes Nordrhein-West­falen (2019), S. 4).

17 Busch-­Ge­ert­sema / Henke / Steffen (2019) gehen von einem Anteil von 50 Prozent aller Wohnungs­losen aus (S. 111). Die BAG W schätzt den Anteil der wohnungs­losen Geflüch­teten dreimal höher als den der anderen Wohnungs­losen (2019c, S. 1). In Hamburg ist ihre Zahl drei Mal so hoch wie die aller anderen Wohnungs­losen, die ordnungs­recht­lich unter­ge­bracht sind: Freie und Hanse­stadt Hamburg (2019), S. 32.

18 Von 22,2 Prozent im Jahr 2011 auf 27,0 Prozent aller Wohnungs­losen im Jahr 2017, laut Auskunft der freien Träger der Wohnungs­lo­sen­hilfe (vgl. Neupert (2018), S. 124).

19 Von 9,1 Prozent im Jahr 2007 auf 29,7 Prozent aller Wohnungs­losen im Jahr 2016, laut Auskunft der freien Träger der Wohnungs­lo­sen­hilfe (vgl. Neupert (2018), S. 125).

20 Laut Schät­zung der BAG W sind im Jahr 2016 rund doppelt so viele Kinder wohnungslos gewesen als im Jahr 2008 (Kinder mit einem Eltern­teil: 4,7 Prozent (2016), 2,8 Prozent (2008); Kinder mit einem Paar: 5,1 Prozent (2016), 2,5 Prozent (2008); vgl. BAG W (2008b), S. 7, BAG W (2018), S. 3). In Nieder­sachsen hat sich die Zahl der minder­jäh­rigen Wohnungs­losen, die ordnungs­recht­lich unter­ge­bracht sind, von 2013 (910) auf 2016 (1.805) fast verdop­pelt (Zentrale Beratungs­stelle Nieder­sachsen (2018b), S. 7).

21 Von 1.029 Personen im Jahr 2009 auf 1.910 Personen im Jahr 2018 (vgl. Ratzka / Kämper (2018), S. 12).

22 Unter anderem: Evers / Ruhstrat (2015); Evers / Ruhstrat (2010).

23 Ausnahme: Busch-­Ge­ert­sema / Ruhstrat (1998).

24 Ausnahme zum Beispiel Gerull (2018). Zu den mögli­chen Gründen für die wenigen parti­zi­pa­tiven Studien siehe Gerull (2010).

25 Verein­zelt, siehe zum Beispiel Gerull (2016).

26 Zum Beispiel: Busch-­Ge­ert­sema / Henke / Steffen (2019), S. 82-85, 149-154; Frietsch / Holbach (2016); BAG W (2018), S. 7; Knopp / Bleck / van Rießen (2014), S. 14 f.; Ender­s-Dra­gässer / Sellach (2005), S. 36-49; Busch-­Ge­ert­sema / Evers / Ruhstrat (2005), S. 17, 44, 102 ff.; Fichtner u.a. (2005). S. 13 ff.

27 Zum Beispiel: Gerull (2016), S. 21 ff.; BAG W (2018), S. 3 ff.; Brem (2012), S. 314 ff.; Ender­s-Dra­gässer / Sellach (2005), S. 64-82.

28 Zum Beispiel: BAG W (2018), S. 4 f.; Knopp / Bleck / van Rießen (2014), S. 11; Ender­s-Dra­gässer / Sellach (2005), S. 50 ff.; Fichtner u.a. (2005), S. 44 ff.

29 Zum Beispiel: Brem (2012), S. 320 f.; Ender­s-Dra­gässer / Sellach (2005), S. 134 ff.; Fichtner u.a. (2005), S. 99 ff.

30 Unter anderem: Busch-­Ge­ert­sema / Henke / Steffen (2019), S. 162; Gerull (2018); Gerull (2016), S. 21 ff.; Schul­te-­Scher­le­beck / Lange / Kletzin (2015); Brem (2012), S. 322; Pollich (2012); Fichtner u.a. (2005), S. 71 ff.; Rosenke (2005); Breuer (2005).

31 Unter anderem: Hauprich (2018); Köppen / Krägeloh / Heise (2012); Ender­s-Dra­gässer / Sellach (2005); Ender­s-Dra­gässer / Huber / Sellach (2004).

32 So auch die Seewolf-­Studie (Bäuml u.a. 2017), deren Ergeb­nisse aber umstritten sind: Busch-­Ge­ert­sema (2018b); Diako­nie/EBET (2017).

33 Hoch (2016a und b); Frietsch / Holbach (2016); Knopp / Bleck / van Rießen (2014). Für einen Überblick über die aktuelle Daten­lage zu jungen Wohnungs­losen siehe Deutscher Bundestag (2018a).

34 Pries / Tuncer-­Zen­gingül (2012).

35 Brem (2012); Brem / Seeberger (2009).

36 Gerull / Wolf-Os­ter­mann (2012).

37 So auch Hniopek / Thiele (2019).

38 Anteil der Personen an der Gesamt­be­völ­ke­rung, deren Haushalts­net­to­ein­kommen weniger als 60 Prozent des mittleren Haushalts­net­to­ein­kom­mens der Gesamt­be­völ­ke­rung beträgt.

39 Nach dem Mikro­zensus lag sie im Jahr 2017 bei 15,8 Prozent (2005: 14,7), laut Sozio-­öko­no­mi­schem Panel bei 16,8 Prozent (2005: 13,9); siehe: Aust u.a. (2018), S. 12. Zur öffent­li­chen Debatte bezüg­lich der Armuts­quote siehe auch: Spiegel Online vom 20.09.2016: https://www.spiegel.de/spiegel/georg -creme­r-­for­der­t-­mehr-fak­ten-in-­der-­de­bat­te-um-ar­mut-a-1112816.html (abgerufen am 17.10.2019).

40 Statis­ti­sches Bundes­amt: https://www.destatis.de/DE/Presse/Pressemitteilungen/2019/07/PD19_ 282_634.html (abgerufen am 27.09.2019).

41 Ausführ­lich: Aust u.a. (2018).

42 Ebd., S. 24.

43 Zum Beispiel: Deutscher Bundestag (28.08.2019); Bundes­in­stitut für Bau-, Stadt- und Raumfor­schung): https://www.bbsr.bund.de/BBSR/DE/WohnenImmobilien/Immobilienmarktbeobachtung /Projek­te­Fach­bei­trae­ge/­mie­ten/­star­t-no­de.html (abgerufen am 25.10.2019); Tages­s­piegel vom 26.12.2018: https://www.tagesspiegel.de/wirtschaft/mieterbund-warnt-mieten-steigen-unaufhaltsam-und-kein-ende-in-sicht/23798760.html (abgerufen am 12.10.2019).

44 Deutscher Bundestag (28.08.2019), S. 4; Tages­schau vom 14.08.2019: https://www.tagesschau.de/ inlan­d/­so­zi­al­woh­nun­gen-111.html (abgerufen am 12.10.2019).

45 Lebuhn u.a. (2017), S. 69. Eine Mietbe­las­tungs­quote von über 30 Prozent gilt als proble­ma­tisch, da dann nicht genug Geld zur sonstigen Lebens­füh­rung bleibt.

46 Sozia­l­ver­band VdK: https://www.vdk.de/deutschland/pages/presse/presse-statement/77459/vdk _wohnen_ist_ein_menschen­recht_fuer_alle (abgerufen am 16.08.2019); Bundes­a­r­beits­ge­mein­schaft der Freien Wohlfahrts­pflege: https://www.bagfw.de/gremien-themen/sozialkommission-ii/detail/position-der-bagfw-zur-ermittlung-angemessener-kosten-der-unterkunft-und-heizung-im-sgb-ii-und-xii-und-weitere-vorschlaege (abgerufen am 16.08.2019).

47 Holm (2019), S. 102.

48 Auspurg u.a. (2019); ADS (2015); BR Data/­Spiegel Online (2017): https://www.hanna-und-ismail.de/ (abgerufen am 25.10.2019).

49 Siehe Kapitel 2.2.1.

50 UN, Committee on Economic, Social and Cultural Rights (1991), Ziff. 11; UN, Menschen­rechtsrat (2018), Ziff. 7 und 8.

51 UN, Fachaus­schuss für wirtschaft­liche, soziale und kultu­relle Rechte (2018), Ziff. 55.

52 UN, Committee on Economic, Social and Cultural Rights (1991), Ziff. 7 und 8; Saul / Kinley / Mowbray (2014), S. 929.

53 UN, Fachaus­schuss für wirtschaft­liche, soziale und kultu­relle Rechte (2017), Mittei­lung Nr. 5/2015, Mohamed Ben Djazia and Naouel Bellili v. Spain, Views angenommen am 20. 06 2017, UN Doc. E/C.12/61/D/5/2015. Ausführ­lich zur Entschei­dung siehe Bettzieche (2018).

54 UN, Committee on Economic, Social and Cultural Rights (1991), Ziff. 9.

55 UN, Commis­sion on Human Rights (1995). Ziff. 12 und 13.

56 Ebd., Ziff. 11.

57 UN, Menschen­rechtsrat (2018), Ziff. 16.

58 Berlin, Branden­burg, Nieder­sachsen, Rhein­lan­d-Pfalz, Sachsen, Bremen, Bayern, Thüringen, Mecklen­bur­g-Vor­pom­mern und Sachsen-An­halt.

59 Thüringen, Mecklen­bur­g-Vor­pom­mern und Sachsen-An­halt.

60 Dreier (2015), Art. 20 Rn. 22, 23, Ziff. 135.

61 Bundes­ver­fas­sungs­ge­richt, Urteil vom 09.02.2010 – 1 BvL 1/09, Rn. 135, 200.

62 Das Wohngeld dient zur Siche­rung angemes­senen und famili­en­ge­rechten Wohnens. Es kann als Miet- oder Lasten­zu­schuss gezahlt werden.

63 Denninger (2012), Rn. 151; Gusy (2017), Rn. 342; Stein­meier (1992) übt am Verharren der Praxis an der Konstruk­tion des Obdach­losen als Störers Kritik, S. 94 ff., 221 ff., 370; Ruder (2015), S. 8.

64 Bayeri­scher Verwal­tungs­ge­richtshof, Beschluss. vom 03.08.2012 – 4 CE 12.1509, Rn. 5; Hessi­scher Verwal­tungs­ge­richtshof, Urteil vom 25.06.1991 – 11 UE 3675/88, Leitsatz 1; Hessi­scher Verwal­tungs­ge­richtshof, Beschluss vom 07.03.2011 – 8 B 217/11, Leitsatz 2 und Rn 28; Huttner (2017), S. 120 ff.; Ruder (2015), S. 20; Rosenke (2017b).

65 Sächsi­sches Oberver­wal­tungs­ge­richt, Beschluss vom 30.07.2013 – 3B 380/13, Rn. 12.

66 Oberver­wal­tungs­ge­richt Nordrhein-West­falen, Beschluss vom 03.02.2017 – B 209/2017, Leitsatz 3; Sächsi­sches Oberver­wal­tungs­ge­richt, Beschluss vom 30.07.2013 – 3 B 380/13, Rn. 12; Bayeri­scher Verwal­tungs­ge­richtshof, Beschluss vom 10.10.2008 – 4 CE 08.2647, Rn. 7 (Obdach­lo­sen­für­sorge dient nicht der „wohnungs­mä­ßigen Versor­gung“, sondern der Beschaf­fung einer vorüber­ge­henden Unter­kunft einfa­cher Art); Verwal­tungs­ge­richt Ansbach, Urteil vom 05.04.2012 – AN 5 K 11.01070, Rn. 17-18; Verwal­tungs­ge­richt Olden­burg, Beschluss vom 05.06.2012 – 7 B 3428/12, Rn. 9.

67 Siehe Kapitel 2.4.2 zur Unter­brin­gungs­dauer.

68 313.000 – 337.000: Busch-­Ge­ert­sema / Henke / Steffen (2019), S. 203; 542.000: BAG W (2019c). Zu den Unter­schieden der beiden Schät­zungen, siehe Kapitel 2.2.1.

69 Quali­täts­ge­mein­schaft Soziale Dienste (2018); BAG W (2013); KAGW (2012).

70 Busch-­Ge­ert­sema / Henke / Steffen (2019), S. 212.

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