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Langer Abschied vom Staat? Ein Blick auf neuere Literatur zu Staat und Staat­lich­keit

vorgänge16011/2024Seite 128-132

„Die Epoche der Staatlichkeit geht jetzt zu Ende. Darüber ist kein Wort mehr zu verlieren“, befand Carl Schmitt 1963. Ganz so schnell ging es dann doch nicht. Immerhin erlebte der Nationalstaat nach dem Ende des Kalten Krieges und der Blockkonfrontation eine nachhaltige Renaissance. „Staatsvölker“ konstituierten sich innerhalb neuer Grenzen, gaben sich Verfassungen und wurden nach jahrzehntelanger sowjetischer Hegemonie souverän. Trotzdem: Die „Krise des Staates“ wird allenthalben proklamiert, die Nachrufe auf ihn sind zahlreich. Nur selten entsteht jedoch dabei eine allgemeingültige Vorstellung von dem, was den Staat zum Staat macht. Zu Recht lässt sich vorbringen, dass die drei kanonisch genannten Merkmale — homogenes „Staatsvolk“, klar begrenztes „Staatsgebiet“ und souveräne „Staatsgewalt“ — in starkem Maße idealtypisch sind. Nicht nur werden sie erst durch den Staat definiert bzw. geschaffen; sie sind auch stetem Wandel unterworfen, also nie klare Größen.

Vier neuere Untersuchungen widmen sich nunmehr der Geschichte des Staates. Die verschiedenen Herangehensweisen der Autoren machen bereits deutlich, inwiefern das Bild des Staates von den an ihn herangetragenen Kriterien abhängt. Der Freiburger Historiker Hans Fenske unternimmt eine vergleichende Untersuchung des modernen Verfassungsstaates; er stellt die konstitutionelle Ordnung des Staates in den Mittelpunkt, so dass das Kongruenzverhältnis von Verfassungstext und -Wirklichkeit zum Maßstab von Staatlichkeit wird:

Hans Fenske: Der moderne Verfassungsstaat. Eine vergleichende Geschichte von der Entstehung bis zum 20. Jahrhundert, Schöningh: Paderborn u.a. 2001, 577 S., ISBN 3-50672432-0;
46,40 Euro

Das lange 19. Jahrhundert (1789-1914) steht dabei im Mittelpunkt seines voluminösen Werkes, das den Vorzug besitzt, die Verfassungsentwicklungen weltweit in den Blick zu nehmen. Einen universalhistorischen Zugriff wählt der Hamburger Soziologe Stefan Breuer:

Stefan Breuer: Der Staat. Entstehung, Typen, Organisationsstadien, Rowohlt Taschenbuch: Reinbek 1998, 335 S., ISBN 3-49955593-X; 13,50 Euro

Er nimmt auf beeindruckende Weise eine Typisierung politischer Organisationsformen von den vorstaatlichen Verbänden der Häuptlingstümer über die Antike und das Mittelalter bis hin zur EU vor. Dass der moderne Staat eine europäische Erfindung ist, unterstreicht der Neuzeithistoriker Wolfgang Reinhard und beschreibt, wie sich erst aus den mittelalterlichen Monarchien Varianten gemeinsamer Grundmuster von Staatlichkeit ausgebildet haben:

Wolfgang Reinhard: Geschichte der Staatsgewalt. Eine vergleichende Verfassungsgeschichte Europas von den Anfängen bis zur Gegenwart, 2. Aufl., C.H. Beck: München 2000, 631 S., ISBN 3-40647442-X; 29,90 Euro

Reinhards umfassendes und bereits hoch gelobtes Werk beschreibt vergleichend Aufstieg, Blüte, Krise und Zerfall bzw. Transformation des Staates. Den Fokus seiner Untersuchung bilden die staatlichen Institutionen und Machtmittel, aber auch die den Staat bestimmenden Phänomene wie Nationalismus, Totalitarismus, Sozialpolitik und Globalisierung. Der Jurist Rudolf Weber-Fas hingegen bietet eine straffe, an den Klassikern des politischen Denkens orientierte Ideengeschichte des Staates —gewissermaßen „from Plato to NATO“ —, die er mit einem Ausblick auf die supranationale Postmoderne abrundet:

Rudolf Weber-Fas: Über die Staatsgewalt. Von Platons Idealstaat bis zur Europäischen Union, C.H. Beck: München 2000, 333 S., ISBN 340645795-9; 44 Euro

Abgesehen von Fenske, dessen Untersuchung mit dem Ersten Weltkrieg abbricht, teilen die genannten Autoren in ihren Schlussbetrachtungen die Ansicht, dass es sich beim Modell des klassischen Nationalstaates um ein Auslaufmodell handelt, dessen Nachfolge noch weitgehend im Unklaren liegt.

Ursprünge des Staates

Zunächst birgt der Begriff des Staates ein Definitionsproblem. Mit gutem Grund kann man seine Geltung auf den europäischen Kontext beschränken, in Max Webers sprachlich unnachahmlicher Formulierung: „Den ‚Staat‘ überhaupt im Sinn einer politischen Anstalt, mit rational gesatzter ‚Verfassung‘, rational gesatzten Recht und einer an rationalen, gesatzten Regeln: ‚Gesetzen‘, orientierten Verwaltung durch Fachbeamte, kennt, in dieser für ihn wesentlichen Kombination der entscheidenden Merkmale, ungeachtet aller anderweitigen Ansätze dazu, nur der Okzident.“ Zu Schlüsselbegriffen werden somit Rationalität, Legalität und Legitimität. Die Vorstellungen, dass die Legitimitätsgeltung rational gesetzten Rechts zum Gehorsam verpflichtet und dass Staatsordnungen prinzipiell änderbar sind, wirkten revolutionär, so Stefan Breuer: „Beide Ideen sind neu, mehr noch: Sie sind so unwahrscheinlich, daß man nicht nachdrücklich genug nach ihrer Herkunft fragen kann.“ Der Wechsel der Legitimität verdanke sich hingegen keiner „stillen Metamorphose des Staates, keiner Selbstbekehrung der Herrschenden zur Sachlichkeit“, sondern sei im entscheidenden Maße „das Resultat von Interventionen der Beherrschten“. (162) Breuer grenzt die Genese des europäischen Staatsbegriffs als legale Herrschaftsform gegen frühere charismatische und traditionale Staatstypen ab. Das wirft das semantische Problem auf, jeden in der Geschichte vorkommenden Herrschaftsverband unter einem sehr weiten Staatsbegriff zu subsumieren. Seine Darstellung birgt freilich den Vorteil, dass sie den legalen Staat europäischer Prägung mit Formen politischer Herrschaft in Beziehung setzt und mithilfe eines avancierten soziologischen Vokabulars vergleicht.

Wolfgang Reinhard betont hingegen die institutionelle Ausformung des Staates in Europa und die „maßgebende Rolle der römischen Kirche“, die als „Modell für Recht und Institutionen, für Monarchie und Staat“ gar nicht überschätzt werden könne (20), ja als „Ziehmutter der Staatsgewalt gelten“ müsse (28). Gewalt und Krieg dynamisierten die Entwicklung zur rationalen Organisation und erforderten stetige Straffung der Herrschaftsstrukturen, die ihrerseits einen immer umfassenderen Zugriff auf das Staatsvolk notwendig machten. Dass dieses dialektische Verhältnis zwischen verschärfter Staatsgewalt und Freiheitsdrang der nun politisch zu Bewusstsein kommenden Untertanen keine einfachen kausalen Erklärungen ermöglicht, ist nachvollziehbar. Der Nachteil ist freilich, dass die komplexen Untersuchungen Reinhards und Breuers nicht in wenigen Thesen zu referieren sind. Prinzipiell ähneln beide Ansätze einer Deutung, die Dieter Grimm prägnant zum „Staat in der kontinentaleuropäischen Tradition“ entwickelt hat. Nach Grimm entstand der europäische Staat aus der Krise der mittelalterlichen Ordnung. Zum einen waren die traditionellen Herrschaftsverbände durch Modernisierungsschübe in Kommunikation, Kriegstechnik und Wirtschaftsentwicklung vor Probleme gestellt, die eine räumliche und funktionale Ausweitung politischer Herrschaft erforderlich machten. Zum anderen hob die Glaubensspaltung die Grundlage der mittelalterlichen Gesellschaft auf und hatte politisierende Wirkung —der Weg von der transzendentalen Rechtfertigung zum rationalen Sozialvertrag war beschritten. Der moderne Staat kann also, um es mit Grimm zuzuspitzen, als das „Produkt der konfessionellen Bürgerkriege“ angesehen werden. Von nun an waren Religion und Herrschaft entkoppelt, und es bildete sich ein eigener Bereich des Politischen heraus. Mit der „Erstrekkung der Herrschaftsbefugnis von Rechtsdurchsetzung auf die Rechtsetzung“ zerbrach die mittelalterliche Einheit von Recht und Gerechtigkeit: „Das Recht wurde positiv und als solches zugleich kontingent.“ (Grimm 1987: 56f.)

Metamor­phosen des Staates

Realgeschichtliche Entstehungsprozesse bergen vergleichend betrachtet immer die Gleichzeitigkeit des Ungleichzeitigen und können nur selten auf eine lineare intellektuelle Emanzipationsgeschichte bezogen werden, wie sie Weber-Fas in seinen ideengeschichtlichen Porträts erzählt. Politische Theorie wurde selten Wirklichkeit, sondern reflektierte und rationalisierte meist im Nachhinein die Praxis. Es ist schwierig, von einer Blütezeit des Staates zu sprechen: Carl Schmitt sah sie in der absolutistischen Monarchie der Frühen Neuzeit, als der Staat nach innen und außen die höchste Souveränität entfaltet hatte; Hobbes‘ Leviathan übernahm die Patenschaft für die absolut verwirklichte Staatsgewalt. Legt man freilich Volkssouveränität und nationale Homogenität als Maßstäbe der Staatlichkeit an, so begann die eigentliche Epoche des Nationalstaates erst 1789, vor allem, weil die politische Herrschaft konstitutionellen Regeln unterworfen wurde. Inwiefern die Konstitutionalisierung der Motor der modernen Staatsbildung war, arbeitet Hans Fenske heraus. Selbst die von den deutschen Fürsten widerwillig gewährten Verfassungen während der Restaurationszeit sorgten trotz fürstlicher Prärogative für eine konstitutionelle Selbstbindung, die über das Budgetrecht zum Einfallstor des Liberalismus wurde. Hinter einmal fixierte Staatsbürgerrechte und vorübergehend gewährte Pressefreiheit gab es keinen dauerhaften Weg zurück. Im Gegenteil: Jede Zurücknahme einmal zugestandener Freiheiten mobilisierte eine ehemals sehr fragmentierte politische Öffentlichkeit, die in Deutschland durch die sich gegen das napoleonische Frankreich formierenden nationale Bewegung einen zusätzlichen Homogenisierungsschub erfuhr.

Das für den modernen Staat zentrale Phänomen der Nationalisierung lässt sich im Rahmen der von Fenske vorgelegten Verfassungsgeschichte kaum angemessen beschreiben. Reinhard (440-449) und Breuer (189-198) betonen, wie die „Nationalisierung der Massen“ im 19. Jahrhundert sich durch die Revolutionierung der Kommunikation, durch intellektuelle Invention of tradition, durch die Schaffung gemeinsamer Märkte und durch die Expansion der Staatsgewalt (z.B. Wehrpflicht) ihre Bahn bricht. Konträr zu den Herkunftserzählungen nationaler Ideologen wird hier der Weg vom Staat (oder respektive: von den Kleinstaaten) zur Nation zurückgelegt. Diese Transformation zum Nationalstaat gelang den Vereinigten Staaten, aber auch den „alten“ Nationen wie England und Frankreich relativ problemlos. Hoch war dagegen der Legitimationsdruck für multinationale Staaten wie die Habsburgermonarchie, die als „Völkergefängnisse“ galten und mit Unabhängigkeitsbewegungen konfrontiert waren. Demgegenüber sind die Einigungen Italiens und Deutschlands ohne ein „nationales Erwachen“ schwer vorstellbar — die Nation avancierte zur Bürgerreligion der neuen Staaten.

Deutliche Differenzen ergeben sich zwischen Reinhard und Breuer insbesondere in der Interpretation der Totalitarismen im 20. Jahrhundert. Zunächst heben beide Autoren den jeweils polykratischen Charakter von Sowjetunion und NS-Regime hervor, in denen die Institutionen der Partei in unklaren Zuständigkeitsabgrenzungen neben diejenigen des Staates treten. Breuers vormals breit angelegter Staatsbegriff erhält nun eine normative Färbung, indem er diesen Formen monokratischer Herrschaft Rationalität und Legalität abspricht: „Man kann diese Herrschaft durchaus als total oder totalitär bezeichnen, wenn man dabei im Auge behält, daß es sich nicht so sehr um eine ,neue Staatsform‘ (Hannah Arendt) handelt als vielmehr um einen ,Unstaat‘ im Sinne [Franz] Neumanns.“ (247) Reinhard hingegen kann die Diktaturen Hitlers und Stalins als „totale Staaten“ begreifen, weil in ihnen die höchstmögliche Steigerung der Staatsgewalt verwirklicht wurde und die Bevölkerung dem allumfassenden Zugriff des Regimes ausgeliefert war. Indem Reinhard den Staatsbegriff vor allem über den Grad der Verfügungsgewalt desselben über den Einzelnen bemißt, nimmt er eine Entnormativierung mit überraschenden Konsequenzen vor: „Es wäre naiv, allein von einer ,freiheitlich-demokratischen Grundordnung‘ die definitive Überwindung des totalen Staates zu erwarten, zumal sie wahrscheinlich ohnehin nur eine weiche Variante des totalen Staates ist“ (479) — sozialer und totaler Staat als zwei Seiten derselben Medaille, als strukturell Verwandte, als Ausdruck der Planungs- und Steuerungshypertrophie der Moderne?

Quo vadis?

Fragt man in Europa nach der Zukunft des postnationalstaatlichen Zeitalters, so gilt es in anderen Erdteilen (Afghanistan, Somalia etc.), Staatlichkeit erst zu etablieren. In vielen Ländern der „Dritten Welt“ hat sich eine Staatsklasse aus Politikern und Bürokraten des Sozialprodukts bemächtigt, „ohne dafür Sicherheit, Justiz oder gar Wohlfahrt für die Massen zu produzieren“ — dort herrscht allenfalls „Parastaatlichkeit“ (Reinhard 507). Gibt es in außereuropäischen Ländern zuwenig Staat, so wird in Europa darüber Klage geführt, dass es zuviel Staat gebe, der in seiner Regelungswut zum Immobilismus und zur Desintegration führe, gleichzeitig aber außenpolitisch seine Souveränität verliere. „Daß der souveräne Nationalstaat an sein Ende gekommen ist, bedeutet freilich nicht das Ende der Staatlichkeit überhaupt“, sondern vielmehr, so Weber-Fas, einen „grundlegenden Wandel der Staatlichkeit“, also nur eine von vielen Metamorphosen des Staates. Er plädiert daher für einen neuen, realistischen Begriff der Souveränität, der nur bedeuten könne, „daß staatlich organisierte Nationen das Recht haben auf Existenz, Einheit, Freiheit und gleiche Unabhängigkeit im Rahmen geltender internationaler und supranationaler Ordnungen“ (292). Dass diese Definition immer noch genug Probleme aufwirft, verdeutlichen die Konfliktherde auf dem Balkan und im Nahen Osten — um nur zwei zu nennen — nahezu täglich.

Doch auch für den innenpolitischen Bereich bleiben die Gegenwartsdiagnosen ambivalent. Übereinstimmend sehen Breuer, Reinhard und Weber-Fas den sozialpolitischen Planungsoptimismus, der die Entwicklung des westlichen Wohlfahrtsstaates noch bis zum Anfang der 1970er Jahre vorangetrieben hat, im Schwinden begriffen. „Der Sozialstaat in der hergebrachten Form ist am Ende und kann nur durch ein Minimalversorgungssystem in Kombination mit kapitalgedeckter Eigenleistung ersetzt werden“, bilanziert Reinhard mit
einer Portion Bitterkeit (520). Zwar erwecke der Sozialstaat mit seiner Allgegenwart und Allzuständigkeit immer noch den Eindruck eines starken Staates, er sei aber „im Hinblick auf seinen innenpolitischen Handlungsspielraum längst zum schwachen Staat geworden“ (518). Sozial-, Arbeitsmarkt- und Wirtschaftspolitik scheint dirigistisch immer weniger realisierbar, denn die Staatsaufgaben werden nicht geringer, sondern komplexer: Die Gesellschaften pluralisieren sich zunehmend, und die wachsenden transnationalen Interdependenzen verursachen gesteigerten Steuerungsbedarf.

Begreift man den Staat als „politische Entscheidungseinheit und Herrschaftsorganisation für eine Gesellschaft“ (Böckenförde 1976b: 193), so würde er „weiterhin tun, was er schon immer getan hat, nämlich Ordnungen verwirklichen“ (Breuer 299f.). Insofern lässt sich die sogenannte Krise des Staates auch als Prozess hin zu einer Ernüchterung und Pragmatisierung von Staatszielvorstellungen deuten. Nicht mehr Religion, Nation oder Ideologie können absolut gesetzt werden, sondern es geht nunmehr um den organisierten Ausgleich gesellschaftlicher Interessen im Spannungsfeld von sozialer Gerechtigkeit und individueller Freiheit. Mit der Abwendung von den früheren religiösen, nationalen und ideologischen Zielen des Staates hat sich zunehmend die Skepsis gegenüber dem Staat selbst eingestellt. Und ob der Staat sich auflöst, weil der Glaube schwindet? Nach Reinhard scheint dies eingetreten zu sein: „Wer weiß, wie der Staat funktioniert, hört auf, an ihn zu glauben.“ (Reinhard 2002) So habe der moderne Staat aufgehört zu existieren. Eine „Einheitlichkeit von Staatsvolk und Staatsgewalt, Staatsgebiet und Staatshoheit“ treffe ohnehin kaum mehr zu (535). „Der Staat ist noch nicht tot, nur erst entzaubert“, befindet dagegen Breuer (300). Einiges spricht für diese mildere Deutung: Es gibt noch genügend politische Auseinandersetzungen auf nationalstaatlicher Ebene um die Frage, wie vorsorgende und sozialgestaltende Politik betrieben werden soll. Dabei hängt die Zukunft des Staates weiterhin von innergesellschaftlichen Antrieben und Bindungskräften aus Solidarität, Religion und Gemeinsinn ab, die die soziale Gerechtigkeit und die Freiheit sichern helfen. Denn, so hat es Ernst-Wolfgang Bökkenförde in klassischer Wiese formuliert, „der freiheitliche säkularisierte Staat lebt von Voraussetzungen, die er selbst nicht garantieren kann. Das ist das große Wagnis, das er, um der Freiheit willen eingegangen ist.“ (Böckenförde 1976a: 60)

Literatur

Böckenförde, Ernst-Wolfgang 1976a: Die Entstehung des Staates als Vorgang der Säkularisation; in: Ders.: Staat, Gesellschaft, Freiheit. Studien zur Staatstheorie und zum Verfassungsrecht, Frankfurt/Main, S. 42-64

Böckenförde, Ernst-Wolfgang 1976b: Die Bedeutung der Unterscheidung von Staat und Gesellschaft im demokratischen Sozialstaat der Gegenwart; in: Ebenda, S. 185-220

Grimm, Dieter 1987: Der Staat in der kontinentaleuropäischen Tradition; in: Ders.: Recht und Staat in der bürgerlichen Gesellschaft, Frankfurt/Main, S. 53-83

Reinhard, Wolfgang 2002: Man nehme den modernen Staat, haue das morsche Innere heraus; in: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 25. Juni 2002, S. 49

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