Publikationen / vorgänge / vorgänge Nr. 252: Demokratisierung

Republi­ka­ni­sche Volks­tri­bu­nate als demokra­ti­sie­rende Insti­tu­ti­onen

Um der Krise der Demokratie in Form von sozialer Ungleichheit und dem Repräsentationsdefizit Herr zu werden, schlägt Philip Dingeldey in seinem Beitrag vor, sich die Institution des Volkstribunats anzusehen. Durch eine solche Institution sollte eine republikanische Gegenmacht des Volkes gegen reiche Eliten geschaffen werden. Dazu sieht sich Dingeldey moderne Entwürfe einer Wiederbelebung eines Volkstribunats an und entwickelt daraus einen eigenen Vorschlag für Deutschland: die Bürgerkammer.

vorgänge252: Demokratisierung12/2025Seite 99-114

von Philip Dingeldey

1.) Einleitung

Im vorliegenden Heft war mehrmals die Rede von der Herausforderung sozialer Ungleichheit für die politische Gleichheit der Demokratie, vom großen Einfluss wohlhabender Akteure auf politische Entscheidungen, einem Repräsentationsdefizit und der Schwächung demokratischer Institutionen.

Inzwischen etablierte Beteiligungsformate (wie Bürgerräte) allein können die Repräsenationslücke und ihre Folgen für die soziale Ungleichheit nicht adäquat schließen! Denn die Repräsentationslücke hängt nicht vorrangig damit zusammen, dass sich Bürger*innen nicht zusammentun können, um zu beratschlagen, sondern mit einer Machtungleichheit, die aus der sozioökonomischen Ungleichheit resultiert. Denn die politische Gleichheit einer Demokratie kann sich zwar als Gegengewicht zur sozialen Ungleichheit legitimieren, aber es besteht eine Spannung zwischen beiden: Bei einer größeren sozioökonomischen Ungleichheit muss in einer Demokratie das Bestreben nach Umverteilung zunehmen, da ansonsten die autoritären Neigungen der Reichen machtlogisch sowie historisch-empirisch wachsen und die Wahrscheinlichkeiten von Demokratisierung und partizipatorisch-egalitären Entscheidungen sinken wird. Und wenn die soziale Ungleichheit weniger groß und dominant ist, steigen die Chancen/Forderungen auf einen politischen Egalitarismus (Boix 2003: 37-41). In Anbetracht der großen sozialen Ungleichheit und dem daraus folgenden Repräsentationsdefizit – gekoppelt mit fehlender verbindlicher Mitbestimmung der Bürgerschaft, abseits des Wahlaktes –, wundert es nicht, dass autoritäre Tendenzen zunehmen. Wenn man also die Prämisse teilt, dass ein Großteil der Bevölkerung von politischen Entscheidungsprozessen ausgeschlossen ist und sich insbesondere die Interessen von Wohlhabenden in der Entscheidungsfindung durchsetzen (vgl. Elsässer/Hense/Schäfer 2021), spricht dies eher für eine Oligarchie, denn eine Demokratie (Zolo 1997).ⁱ

Einige dieser Probleme ließen sich dadurch minimieren, dass die Repräsentation deskriptiver wird und/oder durch eine Stärkung der direkten Demokratie. Die derzeit in der Zivilgesellschaft und auch bei einigen Politiker*innen beliebten Bürgerräte sind aber keine Form der direkten Demokratie. Vielmehr stellen diese eine Form der dialogischen oder deliberativen Demokratie dar, da die Bürgerbeteiligung hier so beschaffen ist, dass die Bürger*innen beraten und Empfehlungen erarbeiten, aber keine direkte Entscheidungsmacht haben, sondern entweder als Instrument der Suche nach gangbaren Kompromissen oder gar eines Konsenses oder aber als Simulation von Demokratie fungieren. In einer direkten Demokratie dagegen gibt sich das Volk per Abstimmung seine Gesetze und Regeln selbst. Zudem lässt sich die herrschende Klasse nicht wegdeliberieren.

Insbesondere lohnt sich, so meine These, ein Blick auf republikanische Institutionen, die dem Volk politische Macht verleihen. Dabei ist „Volk“ im Sinne des römischen plebs zu verstehen: als die Mehrheit der vielen nichtreichen Menschen. Denn wenn die bestehenden Institutionen mit ihrem Repräsentationsdefizit und der politischen Ungleichheit de facto nicht mehr ausreichend demokratisch legitimiert sind, so ist die Frage, ob eine Ergänzung durch demokratische Institutionen zumindest dazu beitragen kann, eine Mischverfassung (Republik) zu erreichen – und so auch zu einem Ausgleich zwischen verschiedenen (ökonomischen) Interessen beizutragen. Kurz gesagt, wenn Wohlhabende Institutionen besetzen, sollten dies auch die Vielen, die Unterrepräsentierten, können. Das gilt insbesondere für Staaten, die die Republik im Namen tragen – so wie die Bundesrepublik – und die gewaltengeteilt sind.

Eine solche zentrale demokratisch-republikanische Kontrollinstanz, die in der politischen Ideengeschichte immer wieder eine Rolle gespielt hat, ist ein Volkstribunat, inspiriert von der römischen Republik. Volkstribun*innen als Sprecher*innen oder schützende Repräsentant*innen des plebs als Gegenpol zu Aristokrat*innen sind weniger in einer Demokratie nötig, in der das Volk selbst sich die Gesetze gibt, als vielmehr in einem politischen System, in dem Eliten herrschen, wie es in der römischen Republik der Fall war. Um eine Eliteherrschaft zu begrenzen, braucht es im republikanischen Sinne also Institutionen, die die Interessen der Mehrheit der Bürger*innen gegen Eliteinteressen verteidigen. Es geht um ein Amt, das in besonderem Maße demokratischen und republikanischen Begrenzungen und Kontrollen unterworfen sein muss, da die Macht einer Oligarchie zugunsten des Volkes beschränkt wird. Als Ausgleich und Ergänzung kann man somit auch für tribunatsartige Institutionen argumentieren, die der Aristokratie eine demokratische Gegenmacht entgegensetzt.

Der Anspruch wäre, ein demokratischeres Instrument in die politischen Systeme als Ergänzung zu implementieren, um diese somit republikanischer zu machen – und zwar im Sinne einer Mischverfassung, in der sich die Wenigen (Oligarch*innen, Aristokrat*innen, Reiche) und die Vielen (der plebs, Nichtreiche) die Macht teilen und sich gegenseitig beschränken. Wie eine solche Konstellation und etabliert werden kann, soll hier politiktheoretisch diskutiert werden. Dazu wird zunächst kurz auf den Ursprung des Volkstribunats – das republikanische Rom – eingegangen (2.). Dies wird ergänzt durch eine ideengeschichtliche Auswahl an Vorschlägen einer Reaktivierung eines Volkstribunats in der Moderne (3.). Aufbauend auf diesen entwickle ich schließlich das Konzept einer Bürgerkammer als tribunizische Institution für Deutschland und plausibilisiere dies demokratiepolitisch (4.).

2.) Die römischen Volks­tri­bune

In der römischen Republik waren die tribunis plebis (Volkstribune) im Ständekampf die Vertretung des plebs, das nichtadelige Volks, gegenüber den Patriziern. Die Tribunen wurden für ein Jahr von den Plebejern in ihrer Volksversammlung (concilium plebis) gewählt. Die Zahl der tribunis plebis variierte während der römischen Republik zwischen zwei und zehn. Neben dem Prinzip der Annuität (die Amtszeit ist nur ein Jahr) und der Kollegialität (mehrere Personen führen das Amt zusammen aus) galten für die Tribune auch andere demokratisch-republikanische Amtsbeschränkungen: das Iterationsverbot (das Verbot, das Amt nach Ablauf der Amtszeit ein weiteres Mal innezuhaben) und das Kumulationsverbot (das Verbot der Ämterhäufung). In der frühen und mittleren römischen Republik mussten die tribunis plebis Angehörige des plebs sein, während in der späten Republik nobiles das Amt ebenfalls innehaben konnten und es als Machtinstrument gegen den Senat instrumentalisierten. (Thommen 1989: 31-33/171-179/241-248)

Sie konnten gegen Entscheidungen des römischen Senats und gegen Maßnahmen patrizischer Beamter einschreiten, waren aber selbst sakrosankt: Sie waren sowohl religiös als auch juristisch vor körperlichen Attacken gesichert. Sorge dafür trug der plebs. Als wichtigste Kompetenz der Tribunen gilt das Vetorecht. Die Volkstribune konnten mit dem Veto politische Beschlüsse verhindern. Um ein Veto zu verhindern, gingen Senat und Magistraten dazu über, Gesetzesvorschläge vorab den Tribunen vorzulegen und ihr eventuelles Einverständnis zu protokollieren. Zudem mussten die Tribunen stets den römischen Plebejern für Hilfe zur Verfügung stehen. Tagsüber waren die tribunis plebis auf dem Forum Romanum, wo sie auf den Tribunenbänken mit den Bürgern sprachen und verhandelten. Dadurch konnte der plebs leicht Kontakt mit seinen Tribunen aufnehmen, deren Hilfe beanspruchen und politisch auf sie einwirken. Andersherum konnten Tribunen dies als öffentliche Plattform für ihre politische Agenda nutzen, Gruppen mobilisieren und sich streiten. (Bleicken 1981: 91f.; Lintott 1999: 123-125)

3.) Ausgewählte moderne Ideen für ein Volks­tri­bunat

Vorschläge, ein Volkstribunat zu reaktivieren, gab und gibt es im aufgeklärten und modernen politischen Denken häufig. Doch bei diesen Versionen ist auch Vorsicht geboten: Ein Tribunat kann, je nachdem, wie es institutionalisiert ist, bloß eine weitere allzu elitäre Institution werden, welche – wie in der späten römischen Republik – von Berufspolitiker*innen für ihre eigene Agenda gegen ein Parlament genutzt werden.

In der Neuzeit beginnt das Ganze bei Niccolò Machiavelli ([1531] 1981: Buch 1). Er betont, dass das Volk, der popolo, politische Macht nur anstrebt, um nicht von den grandi, den Wenigen, den Reichen und Adeligen, beherrscht zu werden. Das Volk nutze seine Macht nur zur Verteidigung der eigenen Freiheit gegen Übergriffe der Regierung, während die grandi durch Eigeninteressen und Gier angetrieben würden und somit auch repressiv regieren würden. Um dies in einer italienischen Republik zu realisieren, greift er auf das römische Volkstribunat zurück. Da Machiavelli selbst (in meiner Lesart) aber noch vormodern ist oder als Vordenker der Moderne zu betrachten ist und einige Punkte, die er für das Volkstribunat macht, später wieder aufgegriffen werden, wollen wir es zunächst dabei belassen.

3.1) Sieyès’ Tribunat

Während man bei Machiavelli noch einen klassisch-republikanischen Ansatz sehen kann, der das Volkstribunat der frühen und mittleren Republik glorifiziert, sieht das Ende des 18. Jahrhunderts schon anders aus. Hier greifen auch Elitetheoretiker auf das Tribunat zurück. Einer davon ist Joseph Emmanuel Sieyès während der Französischen Revolution.

Zwar ist Sieyès mit der weitgehenden politischen Exklusion des Volkes generell einverstanden. Nachdem 1794 die Jakobiner weggeputscht wurden, legt er einen Verfassungsentwurf vor, der auf einer starken Gewaltenteilung und einem großen politischen Wettbewerb basiert. Dazu schlägt er auch ein Volkstribunat vor. Er geht dabei von einem politischen Kreislauf aus, der in den Primärversammlungen der Bürger beginnt. Dort wird auch ein Tribunat gewählt, welches die Bedürfnisse der Bevölkerung in Form von Gesetzesanträgen artikulieren soll. Das öffentlich tagende Tribunat bestünde aus je drei Abgeordneten der 89 Départements. Das ergibt 267 Mitglieder des Tribunats. Über die Anträge von Tribunat und Regierung, die beide das Gesetzesinitiativrecht hätten, wird in einer gesetzgebenden Körperschaft entschieden. So stehen Tribunat und Regierung im Wettbewerb um die Gesetzesinitiative und über ihnen steht der parlamentarische Gesetzgeber. Das Parlament wiederum könne seine Macht nicht missbrauchen, da es kein Initiativrecht hätte. (Sieyès [1795] 1989: XL; 1-23)

In einem solchen Ablauf bestünde aber das Problem, dass die Legislative den Gesetzgebungsprozess einseitig blockieren könne, indem sie Entscheidungen zu den Anträgen und Entwürfen blockiere. Deshalb hält Sieyès bei der Auslese des politischen Personals eine Filterung durch den Wahlakt für notwendig: Sowohl die Abgeordneten des Parlaments als auch die Volkstribune werden als mäßigende Instanz zwischen die Bürger*innen und den Gesetzgebungsprozess geschaltet. Dabei sind die tribunizischen Antragssteller aber volksnäher.

Dementsprechend sieht aber der Demokratiekritiker Sieyès selbst sein Tribunat skeptisch. In einer für Elitetheoretiker typischen Furcht behauptet er, das Tribunat könne – wie das Volk selbst – irrational handeln, da es durch vom Volk stammende Ambitionen beeinflusst sei. Die Gefahr der Parteilichkeit und des Ehrgeizes schreibt Sieyès – in der für Demokratiekritiker typischen einseitigen Weise – nur den Tribunen zu, aber nicht den anderen Politikern. Durch die Trennung von Tribunat und Legislative sollen diese parteilichen vom demos kommenden Elemente, die sich im Tribunat äußerten, immerhin eingeschränkt werden. (Riklin 2001: 207-214; Eberl 2009: 203-206)

Hier ist das Tribunat also nur dazu da, aus den Interessen und Bedürfnissen von lokalen Bürgerversammlungen Gesetzesanträge zu machen. Über die Anträge stimmen dann wiederum andere politische Eliten ab. Die Macht eines solchen Tribunats wäre geringfügig. (Dingeldey 2022: 305-307) Es würde jedoch – das ist der Aspekt, der politische Hierarchien geringfügig minimiert – eine einfachere Kommunikation zwischen Gesetzgeber und Bürgerschaft ermöglichen, indem das Tribunat durch Anträge und Entwürfe, die auch aus dem Volke kommen können, an den Gesetzgeber öffentlich kommunizieren und so den Bürgerinteressen eine Bühne geben kann.

3.2) Fichtes Ephorat

Als tribunizische Kontrolle der Exekutive war auch die nahezu zeitgleich zu Sieyès’ Tribunat entstandene Idee des Ephorats von Johann Gottlieb Fichtes ([1796] 1979: § 16; 158-178) gedacht. Diese ist ebenfalls für den frühen Nationalstaat konzipiert. Auch bei Fichte wird die gängige Gewaltenteilung ergänzt, indem das Ephorat die Exekutive überwacht und anklagen kann. Dabei nimmt das Volk für Fichte eine Rolle als Kontrolle von Legislative und Exekutive, aber auch als potenzieller Revolutionär ein. Auf der einen Seite stehen Legislative und Exekutive, auf der anderen das Ephorat. Letzteres ist nicht nach den römischen Tribunen, sondern nach den Ephoren im antiken Sparta benannt. Das Ephorat ist als Verfassungswächter zu verstehen. Es soll die Kontrollinstanz des Volkes sein. Die Exekutive sollte dem Ephorat gegenüber verantwortlich sein. Das Ephorat überprüft beispielsweise, ob die Rechtsanwendung widerspruchsfrei sind. Zudem kann es bei einem Verfassungsbruch ein Staatsinterdikt ausrufen. Dabei kommt es zur Aufhebung der Rechtsgewalt. Dann muss eine Volksversammlung entscheiden, ob die Regierung oder die Judikative des Hochverrats schuldig ist. So soll das Ephorat der Kontrolle durch das Volk beziehungsweise in dessen Namen dienen. Fichte vergleicht das Ephorat auch selbst mit dem römischen Volkstribunat. Die negative Gewalt der Ephoren suspendiert die positive Gewalt der Regierung, damit die politische Gemeinschaft, das Volk, über die Anklage entscheide. Dadurch wird das Volk zum Richter, aber ist selbst kein Kläger. Die Gewaltenteilung ist also gewährleistet, und doch spielt das Volk eine aktive Rolle. Versagt das Ephorat oder kommt es bei einem vermeintlichen Verfassungsverstoß seiner Rolle nicht nach, ergibt sich für das Volk ein Widerstandsrecht, da es dann selbst die Aufgabe der untauglichen Ephoren wahrnehmen solle. Erst dann im politischen Widerstand wird es auch zum Kläger.

Dennoch sind die Ephoren politische Eliten, denn das Volk wählt sie aus den „reifsten Männern“: Durch den Wahlakt wird die Gemeine – das Volk – aufgelöst, da das Ziel des allgemeinen Willens erreicht sei: Rechtsschutz. Dies wäre zwar keine Volkssouveränität oder demokratische Autonomie, und Fichte geht auch nicht so weit wie das republikanische Rom, aber es wäre eine erhöhte negative Volksmacht.

Am demokratischen Gehalt kann man bei Fichtes Ephorat dennoch zweifeln. Denn die meiste Zeit ist das Volk passiv oder gar Untertan, zumindest wenn allgemein Rechtsfrieden herrscht. Zudem ist das Volk auch eher fiktiv gedacht. Es manifestiert sich nur beim Verfassungsbruch. Ansonsten kontrollieren Ephoren die anderen politischen Akteure. (Batscha 1970: 168-173; Maus 2011: 145-148/156f.; Städtler 2017: 120-140; Dingeldey 2022: 356-358) Da die Ephoren selbst aristokratisch rekrutiert werden – sie sollen die Reifsten und Besten sein –, ist dies wieder eine aristokratische Repräsentation.

Während also bei Sieyès das Tribunat wegen seiner sehr eingeschränkten politischen Kompetenzen einen niedrigen demokratischen Gehalt hat, ergeben sich aus demokratietheoretischer Perspektive bei Fichte zwei andere Probleme: Erstens ist auch das Ephorat eine gewählte Eliteninstitution, bei der Fichte den aristokratischen Charakter betont und zweitens ist das Volk auch als Richter im modernen, territorialen Nationalstaat nicht mehr an einem Ort versammelbar. Beide Aspekte dieses Elements eines demokratischen Republikanismus könnten sich mit einem Losverfahren minimieren lassen. Das geschah in jüngster Zeit.

3.3) McCormicks People’s Tribunate

Anstatt ein unabhängiges, quasielitäres Ephorat/Tribunat zu wählen, könnten seine Mitglieder aus der Bürgerschaft ausgelost werden, um die Interessen des demos gegenüber weiterhin gewählten Berufspolitiker*innen überwachend abzubilden. Diese deskriptive Repräsentation per Losverfahren wäre als Ergänzung zur parlamentarischen Repräsentation auf Basis der Wahl gedacht, sodass sich das demokratische Losverfahren mit der Wahl vermischt. Auch Fichtes Volksgericht könnte aus einer ausgelosten Jury zusammengesetzt werden und unter richterlicher Moderation zusammenkommen und unabhängig nach juristischem Sachverhalt entscheiden. So könnte eine (relativ große Jury) ausgelost werden, die den Durchschnitt der Bürgerschaft abbildet und in deren Sinne bei politischen Verbrechen entscheiden soll. Das Losen einer Jury kommt am ehesten der demokratischen Kontrollinstanz eines von Bürger*innen besetzten Gerichtshofes gleich, ohne dass sich dazu das gesamte Volk versammeln könnte oder müsste.

Geloste Gremien werden, wenn es nicht um die Gesetzgebung geht, häufig als Jurys konzipiert, vor allem dann, wenn es um den Schutz von politischen Rechten und kollektiven Interessen geht. Sie können aber auch als geloster deliberativer Mini-demos (wie mini-publics oder Bürgerräte) gedacht werden (Buchstein 2009: 262-271).

Eine Mischung aus Mini-demos und fichteanischen Ephorat unter Gebrauch des Losverfahrens hat John McCormick entwickelt. Sein Gedankenexperiment eines People’s Tribunate beschäftigt sich mit der Frage, inwiefern machiavellische und römische Elemente eines Republikanismus sich heute in einer demokratischen Lesart denken lassen. McCormick wird hier von der demokratischen Lesart Machiavellis geleitet, dass der plebs politische Macht zum Freiheitserhalt erstrebt und nicht aus Gier und Machthunger und dazu in einer Mischverfassung eine eigene Institution (Tribunat) bräuchte. Es lassen sich aber auch Vergleiche zum Ephorat ziehen. Ein Tribunat oder Ephorat kann unter Bezugnahme auf die Überlegungen McCormicks deskriptiver oder demokratisch-republikanischer gestaltet werden. Für die heutigen USA entwickelt McCormick (2013: 180-188; 2023: 230-251) das Tribunate als neue Institution. Diese ist folgendermaßen aufgebaut:

Das People’s Tribunate besteht aus 51 jährlich neu gelosten Bürger*innen, das heißt, aus je einer Person pro Bundesstaat plus eine aus Washington D. C. Per Losverfahren und durch jährliche Neubesetzung soll die Rechenschaftspflicht und Kontrollierbarkeit der Tribun*innen maximiert werden.

Politische und finanzielle Eliten sind für das Tribunat ausgeschlossen und werden aus dem Lostopf entfernt. Das betraf zeitgenössisch (2011) all jene, die in einem Haushalt mit einem Jahreseinkommen von mindestens 345.000 US-Dollar leben – das sind die privilegiertesten zehn Prozent. Dadurch präsentiere sich hier die Klasse des popolo. Das wird damit begründet, dass die Reichsten die anderen politischen Institutionen durch eine im Vergleich aristokratische Repräsentation de facto beherrschen. Der republikanische Ausgleich sei diese weitere Institution, die dafür auf den 90 Prozent und dem demokratischen Losverfahren basiere.

Die Tribun*innen erhalten Diäten, sollen für das Amtsjahr für 30 Stunden pro Woche arbeiten und die Garantie bekommen, danach in ihren früheren Job zurückzukehren.

Folgende Kompetenzen hätte das People’s Tribunate:

• Als Hauptkompetenz kann das Tribunate per Mehrheitsbeschluss pro Jahr ein Veto einlegen: gegen einen parlamentarischen Gesetzesvorschlag, eine Regierungsorder oder eine Entscheidung des Obersten Gerichtshofes, dem Supreme Court. Jene Institutionen dürfen im jeweiligen Amtsjahr dieses Vorhaben nicht abermals auf den Weg bringen.

• Auch kann das Tribunate pro Jahr ein Referendum initiieren. Nur wenn zwei Drittel des US-Kongresses das Ergebnis für verfassungswidrig erklärten, kann es verhindert werden.

• Außerdem hat das People’s Tribunate die Kompetenz, mit einer Dreiviertelmehrheit ein Amtsenthebungsverfahren (impeachment) gegen eine*n Bundespolitiker*in zu initiieren.

• Bei einer Zweidrittelmehrheit können sie ehemalige Tribun*innen aus dem Vorjahr wegen politischer Verbrechen (Hochverrat, Korruption etc.) anklagen. Ein solcher Prozess wird vor einem Volksgericht, bestehend aus 500 gelosten Bürger*innen, die legitimiert wären, auch als Tribun*innen gelost zu werden, geführt. Das ist ein klassisch-demokratisches Element.

• Mit einer Zweidrittelmehrheit und einer entsprechenden Unterstützung des gleichen Stimmenanteils im Repräsentantenhaus kann das People’s Tribunate seine Kompetenzen selbst expandieren. Beispielsweise kann das Tribunat die Zahl an jährlichen Vetos, Amtsenthebungsverfahren, Referenden und Tribun*innenen erhöhen.

So würde das Tribunat das in mini-publics organisierte Volk präsentieren. Deliberative Aktionen werden sich, so McCormick, bei solcher einer Institutionalisierung potenzieren, was die Eliten rechenschaftspflichtig und kontrollierbar macht.

Eine solche Institution ließe sich in ein System der Gewaltenteilung beziehungsweise des checks and balances als weiteres check integrieren (Crow 2011: 230f.). Ein weiterer, von McCormick nicht angesprochener Vorteil wäre, dass die Diversität politischer Akteure – über den Klassenfaktor hinaus – erhöht würde. Denn die 51 jährlich neugelosten Personen würden innerhalb weniger Jahre eine durchschnittlich zur Bürgerschaft proportionale Menge an Frauen, nichtweißen Menschen und weiteren in Politik und Gesellschaft marginalisierten Minderheiten zu Tribun*innen machen und so das Volk in seiner Diversität deskriptiv repräsentieren (Dingeldey 2021: 82). Eine solche Institution wäre demokratisch-republikanisch, indem durch Kontroll- und Anklagemöglichkeiten eine defensive Volksmacht erhöht wird. Während die anderen Staatsorgane eher elitäre Institutionen sind und eine deskriptive Repräsentation heute nicht nur in den USA (sozioökonomisch wie -kulturell) keinesfalls gegeben ist, wäre ein Tribunat eine Institution der demokratischen Mischverfassung.

Natürlich lassen sich viele Einzelheiten an diesem Gedankenexperiment kritisieren. So meint McCormick etwa, dass sich im Tribunat die common people präsentierten. Tatsächlich würde die durchschnittliche Bevölkerung eher randomisiert repräsentiert, sprich, das Volk würde sich nicht versammeln (und präsentiert sich dadurch), sondern das Los würde zufällig und damit egalitär bestimmen, wer den popolo repräsentiert. Die politische Repräsentation selbst, die Repräsentierte und Repräsentierende trennt und somit eine Hierarchie generiert, wird keinesfalls beseitigt. (Dingeldey 2023: 153f.; 2021: 78f.) Immerhin wäre aber die politische Hierarchie flacher gestaltet als in anderen Institutionen der konstitutionellen Demokratie. Darüber hinaus bleibt die Frage unbeantwortet, wieso gerade die wohlhabendsten zehn Prozent aus dem Lostopf exkludiert werden. Warum nicht etwa nur das reichte Prozent, oder, polemisch formuliert, warum nicht gleich das reichste Fünftel? Oder warum muss überhaupt jemanden ausgeschlossen werden? (Green 2011: 191-194) Ein solcher Ausschluss entspricht zwar dem republikanischen Prinzip, Institutionen für die Vielen und Institutionen für die Wenigen zu trennen, aber das verträgt sich nur schwer mit einer möglichst hohen politischen Gleichheit in allen Institutionen und setzt dem faktischen Ausschluss der Vielen (Verfassungswirklichkeit) den formaljuristischen Ausschluss der Wenigen (als McCormicks Idee eines Verfassungsideals) gegenüber. (Dingeldey 2023: 154f.) Daher stellt sich die Frage, ob nicht auch, wenn keine ökonomische Gruppe oder Klasse politisch aus dem aleatorischen Teil der Republik ausgeschlossen würde, nicht dennoch in einem solchen Volkstribunat das reichste Zehntel zumindest personell eine Minderheit ausmachen würde, ohne dass es zu institutioneller Diskriminierung käme. Ein anderer Einwand wäre, warum es nur ein*e Tribun*in pro Bundesstaat wäre und nicht mehr Personen, wenn man so doch die repräsentierende Mimese (die deskriptive Repräsentation) detaillierter darstellen könnte, indem man mehr Personen die Möglichkeit gäbe, dieses Amt zeitgleich wahrzunehmen? (Green 2016: 108-114) So könnte man argumentieren, dass mit mehr jährlichen Tribun*innen die demokratische Chance des Volkes ein wenig erhöht würde, einmal im Leben ein politisches Amt innezuhaben. In einem Staat wie den USA mit mehreren hundert Millionen Bürger*innen wäre diese Chance aber selbst bei 500 Mitgliedern des People’s Tribunate immer noch ziemlich gering. Die Größe der Bevölkerung reduziert die Möglichkeit der demokratisch-institutionellen Mitwirkung.

Abseits solcher Fragen illustriert dieses Gedankenexperiment aber das republikanische Prinzip einer permanenten Vertretung der demokratisch Vielen gegen die aristokratischen/oligarchischen Wenigen. Dies wird mischverfasst institutionalisiert, indem ein republikanischer plebs gestärkt wird. Dieser ist die Kraft, die nicht herrschen, sondern frei von der Unterdrückung und den Ambitionen „der Reichen“ sein will (siehe oben). Dabei sind (klassische) demokratische Elemente vorhanden, wie das Volksgericht der 500 Bürger*innen, sowie die mini-publics nach Vorbild der township meetings im revolutionären Amerika. Denn McCormick kritisiert den elitären Charakter der Repräsentation und die oligarchische Verbindung aus ökonomischen und politischen Eliten im Neoliberalismus, was sich durch solche Institutionen abschwächen lasse. Jedoch fordert er nicht rein appellatorisch die Beseitigung politisch oder sozial zunehmender Ungleichheiten (wie durch einen demokratischen Sozialismus). Vielmehr geht er davon aus, dass es auf absehbare Zeit Konflikte zwischen den Vielen und den Wenigen geben wird, und für eine institutionelle Einhegung des Konflikts und dabei eine erhöhte Volksmacht spricht dann ein Tribunat. McCormick denkt damit nur ein volksnäheres und rückgebundeneres Organ nach, das in das checks and balances integriert werden und somit der Volkskontrolle auch Grenzen setzen würde. Trotzdem erhöhe sich der demokratische Grad, wenn gerade ein solches Organ der deskriptiven Repräsentation Referenden ausrufen könne.

Das People’s Tribunate ist somit gedacht als ein Organ, das eher der Kontrolle der anderen Institutionen (mit dem jährlichen Veto und der impeachment-Kompetenz) und dem Initiieren von Referenden dient. Insofern ähnelt es den Kontrollmöglichkeiten von Fichtes Ephorat, das ein Volksgericht einrichtet – bei McCormick in einer Citizen Jury. Jedoch ist es weniger elitär institutionalisiert als bei Fichte und nicht so machtlos wie bei Sieyès. So lässt sich das People’s Tribunate als weitergedachte und weniger elitäre Variante des Volkstribunats verstehen, das sich so hypothetisch (mit der Rekrutierung per Los) auch in gegenwärtigen „repräsentativen Demokratien“ denken ließe. Wie Fichtes Ephorat erhöht McCormicks Tribunat zumindest die Kontrollmacht oder legitimiert die Urteilsmacht des Volkes. Zudem werden direktdemokratische Mechanismen mitgedacht, wie das Los und die Kontrolle von ehemaligen Tribun*innen. Während die sonstigen Repräsentant*innen unter dem Verdacht stehen, ihr Eigeninteresse oder das ihrer Wahlkampfspender*innen gegenüber dem Interesse der Mehrheit durchzusetzen, will das Volk im machiavellisch-demokratischen Sinne – etwa mithilfe eines Tribunats – nur sein Recht schützen und die politische Gleichheit erhöhen. Ein Volkstribunat eröffnet also dem Volk keine Macht um ihrer selbst willen, sondern einen Schutz der Freiheit.

4.) Eine Bürger­kammer für Deutsch­land?

Wenn wir nun die genannten Detailschwächen – insbesondere von McCormicks People’s Tribunate – lindern wollen, um etwas mehr einer möglichst demokratischen Politik zu entsprechen und eine tribunenartige Institution für die Vielen auch für andere gegenwärtige politische Systeme zu denken, bieten sich Änderungen dieses Tribunatskonzeptes an.

Der Arbeitskreis Demokratisierung der Humanistischen Union, dessen Initiator ich bin, hat speziell für Deutschland versucht, solche Elemente zu adaptieren und anzupassen. Dabei hat der Arbeitskreis folgenden Vorschlag ausgearbeitet: Neben den bestehenden politischen Institutionen wird in Deutschland eine Bürgerkammer als Ergänzung eingerichtet. Und so wäre die Bürgerkammer aufgebaut (vgl. zum Aufbau Dingeldey et al 2025: 15f.):ⁱⁱ

• Die Kammer besteht aus zweijährlich neu gelosten Mitgliedern. Somit sind die Amtszeiten beschränkt. Um nicht immer die gesamte Kammer in so kurzen Intervallen auszutauschen, soll (ähnlich dem US-amerikanischen Senat) jährlich die Hälfte der Amtsinhaber neu ausgelost werden, sodass die Neuzugänge auch vom Erfahrungsschatz derjenigen, die bereits ein Amt innehaben, profitieren können.ⁱⁱⁱ

• Die Bürgerkammer soll aus 160 Mitgliedern bestehen, die bundesweit aus allen Bürger*innen mit passivem Wahlrecht ausgelost werden. Dies könnte auch nach regionalem Proporz oder Bundesländerproporz erfolgen. Die reichsten zehn Prozent werden also nicht wie bei McCormick ausgeschlossen, werden aber durchschnittlich in der Minderheit sein. Auch andere soziale Faktoren (wie der Prozentsatz an Akademiker*innen oder an bestimmten Minderheiten) ließen sich in das Losverfahren mit einzubeziehen, um zwar eine im Grundsatz zufällige, aber möglichst deskriptive Repräsentation zu ermöglichen.

• Wer einmal für ein solches Amt gelost wurde, darf es kein zweites Mal ausüben. Es gilt also das demokratische Iterationsverbot. Dadurch wird auch die Rotation leicht erhöht, und die Chancen der Bürger*innen steigen etwas an, einmal im Leben für ein solches Amt gelost zu werden. Die Wahrscheinlichkeit dafür bleibt dennoch gering.

• Wird jemand gelost, der ein solches Amt nicht übernehmen möchte oder nicht in der Lage ist, ein politisches Amt auszuüben, kann die geloste Person schriftlich ablehnen. Eine Angabe von Gründen ist dafür nicht notwendig.

• Zudem gelten das Kollegialitätsprinzip und das Kumulationsverbot. Die Bürgerkammer handelt also als gesamte Institution, die Mitglieder kontrollieren sich gegenseitig und Personen, die bereits ein professionelles politisches Amt innehaben, sind ausgeschlossen.

• Es gilt gleiches Rede- und Stimmrecht für die Mitglieder.

• Zu Beginn jedes Amtsjahres wird eine vorsitzende Person der Bürgerkammer aus den eigenen Reihen gewählt. Diese hätte die Aufgabe der Moderation der öffentlichen Sitzungen und die rein administrative Erstellung der Tagesordnung, wobei der Moderation dabei kein Entscheidungsrecht zukäme, ob ein Tagesordnungspunkt auf die Tagesordnung gesetzt wird oder nicht. Maximal ein Tagesordnungspunkt könnte von jedem Kammermitglied pro Sitzung angemeldet werden, wobei nicht davon auszugehen ist, dass es zu 160 Tagesordnungspunkten käme.

• Das Amt ist eine Vollzeitstelle (40 Stunden pro Woche). In Anbetracht des Arbeitsaufwandes und der Kompetenzen (siehe unten) erscheinen 40 Stunden bezahlte Arbeit pro Woche angemessener als die 30 Stunden in McCormicks People’s Tribunate. Die Mitglieder der Bürgerkammer erhalten Diäten. Diese sind in einer ähnlichen Höhe zu veranschlagen wie die Diäten für Bundestagsabgeordnete. Zudem erhalten sie vom Staat die Garantie, nach der einmaligen Amtszeit in ihren alten Job zurückzukehren.^iv

• Die Sitzungen der Bürgerkammer sind öffentlich.

Die Bürgerkammer hätte folgende Kompetenzen (vgl. zu dem Kompetenzen Dingeldey et al. 2025: 16-18):^v

• Die Bürgerkammer hat das Recht, geloste monothematische Bürgerräte oder andere dialogische Beteiligungsformate nach Betroffenheit (in Bezug auf ein politisches Thema) bei Bedarf zu spezifischen politischen Problemen oder Fragen einzuberufen. Dann werden wiederum Menschen in Deutschland für einen solchen Bürgerrat ausgelost, die kein professionelles politisches Amt innehaben dürfen. Somit kann ein Kammermitglied auch nicht in einen der von der Bürgerkammer ausgerufenen Bürgerräte gelost werden. Der Bürgerrat kann zu einem vorab durch die Bürgerkammer gewählten politischen Thema oder einer Fragestellung beraten und diese Ergebnisse durch die Bürgerkammer öffentlich machen. Zu welchen Themen es solche dialogischen Maßnahmen geben soll, obliegt der Bürgerkammer. Die Menschen in Deutschland könnten jedoch Eingaben machen und damit der Kammer thematische Vorschläge unterbreiten.

• Um selbstständig entscheiden zu können, wo politischer Normierungsbedarf besteht, soll die Bürgerkammer auch den (dementsprechend personell und parteiunabhängig aufzustockenden) Wissenschaftlichen Dienst des Bundestages mit der Erstellung entsprechender Gutachten beauftragen können. So kann auch eine Überforderung des Bundestags oder eine parlamentarische Dysfunktionalität minimiert werden, da auch Bürger*innen inhaltliche politische Arbeit leisten/vorbereiten.

• Ein von der Bürgerkammer einberufener Bürgerrat erarbeitet daraufhin eine politische Empfehlung. Sollte die Empfehlung oder Willensbekundung eines solchen Bürgerrates eine Gesetzesänderung oder ein neues Gesetz vorsehen, geht sie automatisch an den Deutschen Bundestag. Dieser hat eine Befassungspflicht (vgl. Dingeldey et al. 2025: 11-13). Der Bundestag könnte die Empfehlung ganz oder teilweise annehmen und damit in Rechtsform gießen oder sie zwingend sachlich begründet ablehnen.^vi Der Bundestag hat somit die Möglichkeit, im Rahmen seiner Befassungspflicht der Empfehlung zu folgen und diese in Gesetzesform zu gießen.

• Lehnt der Bundestag die Empfehlung begründet ab, geht die Empfehlung/Willensbekundung zurück an die Bürgerkammer. Diese kann nun entscheiden, ob sie der Ablehnung des Bundestags folgt, die Sache also auf sich beruhen lässt, oder ob sie die Empfehlung des Bürgerrats dennoch mehrheitlich für verfassungskonform und politisch sinnvoll hält. Wenn Letzteres der Fall ist, kann die Bürgerkammer selbst einen Gesetzesentwurf auf Basis der Empfehlung oder Teilen davon erarbeiten und einen rechtlich verbindlichen Gesetzesvolksentscheid durchführen lassen. Kommt also eine Mehrheit für den Entwurf per verbindlichem Volksentscheid zustande, wird dieser zum Gesetz. Dadurch wird der Volksentscheid, der bislang nur auf Landesebene praktiziert wird, als Form der direkten Demokratie aufgewertet und auf Bundesebene institutionell aufgewertet und als geordnetes Verfahren institutionell eingebunden Solche Formen der direkten Entscheidung durch die Bürger*innen sind ausdrücklich vom Grundgesetz vorgesehen, da nach Art. 20 Abs. 2 GG die vom Volk ausgehende Staatsgewalt nicht nur durch Wahlen und politische Organe, sondern auch Abstimmungen ausgeübt wird.^vii Gleichzeitig wird die Gewaltenteilung ergänzt, da die Bürgerkammer selbst nicht der Gesetzgeber würde, sondern bei Bedarf nur das Initiativrecht eines Referendums hätte. Nur der Bundestag oder das Volk per Abstimmung ist legislativ tätig.

• Wenn die Bürgerkammer den Weg zum Volksentscheid beschreitet, muss sie auch eine TV-Debatte (ausgestrahlt mindestens in den Kanälen des öffentlich-rechtlichen Rundfunks) organisieren. Die Befürworter*innen und Gegner*innen des Inhaltes des Referendums sind für die Ernennung der Debattierenden verantwortlich.

• Neben der Möglichkeit, über einen solchen Weg Volksabstimmungen zu initiieren, ist die Bürgerkammer befugt, maximal zweimal pro Jahr einen Gesetzesentwurf aus dem Bundestag dem Volk zur Abstimmung zu geben. Dazu benötigt die Bürgerkammer eine Zweidrittelmehrheit ihrer Mitglieder. Dies soll es dem Volk ermöglichen, sich vor schädlichen oder undemokratischen Gesetzen zu schützen, wobei der Bundestag und das Volk weiterhin die Gesetzgebung innehaben. Gleichzeitig führen die Beschränkung der Anzahl solcher Plebiszite und die qualifizierte Mehrheit dazu, dass es nicht zu dauerhaften politischen Blockaden kommt. Dennoch sind zwei solcher Referenden besser als ein Veto pro Jahr, wie in McCormicks Modell. Bei seinem People’s Tribunate stünde zu befürchten, dass bei einem tribunizischem Veto pro Jahr sich die politischen Institutionen gegenseitig taxieren, eventuell dadurch lähmen oder ihr Pulver frühzeitig verschießen (Schwartzberg 2011: 220-224; Rehfeld 2011: 234f.). Bei zwei möglichen verbindlichen Volksentscheiden über Gesetzesentwürfe pro Jahr wäre dieser Druck und die Gefahr der politischen Lähmung minimiert, aber die Kompetenz der Bürgerkammer wäre nicht grenzenlos: Es käme in diesem Modell nicht dauernd zu Volksabstimmungen, da dies auch zum Überstrapazieren der direkten Demokratie führen kann. Zudem wäre ein Veto durch die Bürgerkammer, wie es McCormick vorsieht, ein gesetzgeberischer Akt, ohne dass die Bürgerkammer gesetzgeberisch qua Grundgesetz sein dürfte. Eine Vetofunktion einer neu zu schaffenden Institution wäre also für die USA denkbar – dort gibt es auch das präsidentielle Veto –, aber in Deutschland wäre dies nicht verfassungskonform. Daher empfiehlt es sich auch, ein fragwürdiges Gesetz dem Volk als Gesetzgeber zur Abstimmung zu geben, statt es einfach zu suspendieren oder zu blockieren.

• Die Bürgerkammer kann mit einer Zweidrittelmehrheit bei Nichteinleitung von Ermittlungen gegen Berufspolitiker*innen wegen politischer Vergehen (wie Korruption, Hochverrat und Verstöße gegen das Grundgesetz) oder bei Einstellung der Strafsache durch die Staatsanwaltschaft ein Ermittlungserzwingungs- oder Klageerzwingungsverfahren einleiten oder dazu eine Kommission einsetzen. Wenn die angeklagte Person für schuldig befunden wird, verliert sie ihr Amt und kann obendrein noch bestraft werden. Eine Immunität von Politiker*innen würde dazu aufgehoben. Auch wenn ich zudem Volksgerichte, wie McCormick sie vorschlägt, für erstrebenswert halte, erscheint es doch unrealistisch, dass diese politischen Prozesse in Deutschland vor Citizen Juries geführt werden, auch wenn eine Schöffenbeteiligung denkbar wäre. Im Zweifel bleibt es (erst einmal) bei der üblichen Gerichtsbarkeit.

Eine solche institutionelle Ergänzung ermöglicht eine politische Willensbildung durch die Parteien und andere Organe/Institutionen. Das erhöht grundgesetzkonform die Mitwirkung an der Willensbildung über den Wahlakt hinaus auf vielfache Weise. Diese Bürgerkammer hätte also den Vorteil, dass man eine solche Institution einführen könnte, ohne dass es eine neue Verfassung braucht. Grundgesetzänderungen könnten hierfür ausreichen, da zu den bestehenden Institutionen noch eine weitere dazukommt und die Mandate und viele staatliche Abläufe unberührt bleiben, das heißt eine neue Verfassung wäre dafür nicht nötig. Zudem wäre eine solche Bürgerkammer ein modernes Äquivalent zum Volkstribunat: Denn durch das Referendumsrecht bei Gesetzesentwürfen für den Bund und das Klageerzwingungsverfahren soll das Volk in seiner Freiheit geschützt werden. Neben dieser negativen Macht bestünde aber auch eine positive Macht durch Referenden nach Empfehlungen eines durch die Bürgerkammer eingesetzten Bürgerrats oder einer lokalen Bürgerversammlung.

Gewiss, Bürgerräte haben viele Schwächen: Sie empfehlen nur, ihre Ergebnisse sind aber nicht bindend für das adressierte Parlament. Im Idealfall kommt es also zu einer vernünftigen Beratung, aber, was die politische Macht betrifft, bleiben Bürgerräte zahnlos. Diese Schwäche zumindest wird durch die Bürgerkammer gemildert, insofern die Bürgerkammer der Bürgerratsempfehlung den rechtlich-politischen Biss des verbindlichen Volksentscheides – bei Ablehnung durch den Bundestag – verleihen kann.

So ist die Bürgerkammer einerseits weiterhin ein politischer Filter – es ist immer noch nur eine deskriptive Repräsentation, und die Bürgerkammer entscheidet selbst, wann sie den Weg dialogischer Beteiligungsformate oder des Volksentscheides beschreitet –, der elitär Denkende ein bisschen beruhigen könnte. Andererseits liegt hier die erhöhte Chance der Bürgerbeteiligung an inhaltlichen Entscheidungen durch Volksabstimmungen, deren Anzahl mit der Einrichtung einer Bürgerkammer zunehmen dürfte. So ist eine solche Bürgerkammer kein richtiges Volkstribunat in dem Sinne, dass hier nur der plebs/popolo vertreten ist und die grandi formal ausgeschlossen werden, was verfassungsrechtlich zudem ein Problem sein dürfte. Jedoch ist die Kammer durch das Losverfahren in der Repräsentation deskriptiver, sodass – anders als in Parlamenten – Reiche nicht überproportional vertreten sind und so durch die Mehrheit, den plebs, leicht überstimmt werden können, wodurch eine Gegenmacht zu den gängigen Eliteinstitutionen der „liberalen Demokratie“ möglich wird.

5.) Fazit

Für Deutschland wurde als republikanische Alternative zur politischen Eliteherrschaft die Idee einer tribunizischen Bürgerkammer entwickelt, die Volksentscheide und Dialogformate initiieren können soll. Denn gerade Volksentscheide sind als direktdemokratisches Instrument, das auf allen politischen Ebenen betrieben werden sollte, ein urdemokratisches Instrument, da hier das Volk selbst seine Gesetze beschließt.

Um dialogische Formate der Bürgerbeteiligung mit mehr Biss auszustatten, direkte Demokratie zu fördern, politische Eliten besser zu kontrollieren und so den demokratischen Gehalt in Deutschland zu erhöhen, wurde die Einrichtung einer Bürgerkammer vorgeschlagen. Wie andere moderne Versionen des Volkstribunats lässt sich auch die Bürgerkammer in das konstitutionelle Prinzip der Gewaltenteilung eingliedern. Dabei berührt und verbindet die Bürgerkammer verschiedene Säulen der gegenwärtigen Demokratie: dialogische Elemente (durch die Initiierung von monothematischen Dialogformaten wie Bürgerräten), repräsentative Elemente (deskriptive Repräsentation in der Bürgerkammer, Weitergabe von Empfehlungen an den Bundestag und die Kontrollmöglichkeiten gegenüber Abgeordneten) und direktdemokratische Elemente (durch die Möglichkeiten, Gesetzentwürfe den Bürger*innen zur Abstimmung zu geben).

Es ist davon auszugehen, dass sich dies mit Grundgesetzänderungen ermöglichen ließe. Eine solche institutionelle Ergänzung erhöht grundgesetzkonform die Mitwirkung an der Willensbildung über den Wahlakt hinaus auf vielfache Weise.

Dr. Philip Dingeldey ist einer von zwei Bundesgeschäftsführer*innen der Humanistischen Union und hauptamtlicher Redakteur der vorgänge. Dingeldey hat in Politikwissenschaft an der Technischen Universität Darmstadt promoviert. Seine Forschungsinteressen sind Demokratietheorie, Rechtstheorie und -philosophie, kritische Theorie, Republikanismus, Liberalismus, ökologisches politisches Denken und politische Ideengeschichte. Zuletzt von ihm erschienen: Von unmittelbarer Demokratie zur Repräsentation. Eine Ideengeschichte der großen bürgerlichen Revolutionen (Transcript: Bielefeld 2022).

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Anmerkungen